全国碳市场发展报告（2025）

目 录 前言 01 一、全国碳市场是加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具二、全国碳市场制度体系建设迈上新台阶三、全国碳排放权交易市场行业覆盖范围首次扩大四、全国碳排放权交易市场活力进一步提升五、2024 年配额分配和清缴圆满完成六、全国温室气体自愿减排交易市场稳步发展七、全国碳市场数据质量管理持续加强八、全国碳市场数智化基础设施优化完善九、全国碳市场国际合作不断深化十、全国碳市场发展成效持续显现展望0204091316192528313539 大事记 40 前 言 气候变化是全人类面临的共同挑战。中国实施积极应对气候变化国家战略，碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具，也是实现碳达峰碳中和的有力举措。根据世界银行统计，目前全球有 37 个碳市场正在运行，碳定价机制覆盖地区的 GDP 占全球 GDP 的近三分之二。 中国政府高度重视全国碳市场建设。习近平主席明确提出，要“建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场”，为全国碳市场发展指明了方向。党的二十大、二十届三中全会等对全国碳市场建设作出部署安排，《政府工作报告》将扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围列入年度工作任务。2024年以来，全国碳市场建设迈出新步伐，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》公开发布，是中国碳市场领域的首份中央文件，《碳排放权交易管理暂行条例》颁布实施，全国碳排放权交易市场实现首次扩大行业覆盖范围，全国温室气体自愿减排交易市场稳步发展，市场活力进一步提升，数据质量管理持续加强，推动能源结构转型、实现全社会低成本减排作用逐步显现，以全国碳市场为主体的中国碳定价机制不断健全。 为全面反映全国碳市场 2024 年以来的建设运行情况，生态环境部组织编制了《全国碳市场发展报告（2025）》，特此发布。期待社会各界持续关注和支持全国碳市场发展。 一、全国碳市场是加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具 应对气候变化不是别人要我们做，而是我们自己要做。实现“双碳”目标，不是别人要我们做，而是我们自己必须要做。无论国际形势如何变化，中国积极应对气候变化的行动不会放缓，促进国际合作的努力不会减弱，推动构建人类命运共同体的实践不会停歇。2025 年是碳达峰碳中和目标提出五周年，中国已建立重点排放单位履行强制减排责任的全国碳排放权交易市场和激励社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场。经过四年建设运行，全国碳市场已成为加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具。 （一）推进全国碳市场建设是低成本实现碳达峰碳中和的有力举措 中国的碳达峰不是自然达峰，现阶段能源刚性需求强烈，产业发展高碳锁定，不同地区、不同行业发展阶段差异较大。相较于西方发达国家，中国的碳减排任务更重、难度更大，必须坚持政府和市场两手发力，积极推动有为政府和有效市场相结合，通过更加灵活的政策手段为降碳创造条件。全国碳市场通过精准核算碳排放、科学设置碳排放目标、灵活选择碳减排手段等方式，以较低成本实现对中国绝大部分碳排放的精准管控。 （二）推进全国碳市场建设是深化生态文明体制改革的重要任务 与发达国家基本解决环境污染问题后转入强化碳排放控制阶段不同，中国生态文明建设同时面临实现生态环境根本好转和碳达峰碳中和两大战略任 务，必须进一步深化生态文明体制改革，着力破解突出矛盾和问题。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》要求，聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确提出健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度，积极稳妥推进碳达峰碳中和。 （三）推进全国碳市场建设是以高水平保护促进高质量发展的生动实践 中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，高质量发展和高水平保护是相互融合、彼此支撑、相互成就的关系，没有绿色低碳就谈不上发展的高质量。总体上看，全国碳排放权交易市场首次在全国范围内压实了企业层级的减排责任，降低了全社会减排成本，自愿减排交易机制打通了生态产品价值实现渠道，带动绿色技术创新应用，全国碳市场实现了高质量发展和高水平保护有机结合，推动绿色生产力、新质生产力发展。 二、全国碳市场制度体系建设迈上新台阶 2024 年以来，中国政府加快推动全国碳市场制度体系建设。全国碳排放权交易市场顶层设计进一步完善，全国温室气体自愿减排交易市场制度框架初步建成，全国碳市场构建起多层级法规制度体系，为市场发展奠定了坚实基础。 （一）《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》公开发布 为贯彻党的二十大精神，落实党的二十届三中全会关于进一步全面深化改革的决策部署，积极稳妥实现碳达峰碳中和、全面推进美丽中国建设，2025 年 8 月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）公开发布。作为中国碳市场领域首份中央文件，《意见》对全面推进全国碳市场建设作出系统部署，明确了碳市场基本定位、总体要求，制定了 2027 年和 2030 年全国碳市场的主要目标和重点工作任务，是全国碳市场建设的纲领性文件。在当前复杂严峻的国际国内环境下，《意见》对外释放了清晰稳定的政策信号，不仅彰显了中国负责任大国形象，也展示了中国坚定不移走绿色低碳发展道路的战略定力，同时为碳市场下一步开展相关工作提供了政策依据。 专栏一 《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》 《意见》坚持问题导向、目标导向，把系统观念贯穿加强全国碳市场建设工作全过程、各方面，围绕碳市场建设的重点工作部署改革任务，完善顶层设计，明确制度安排，满足了碳市场发展的现实需要，体现了统筹发展和减排、整体和局部、长远目标和短期目标、政府和市场等关系的总体思路。 《意见》要求，坚持稳中求进工作总基调，兼顾绿色低碳转型和经济发展需要，坚持碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位，加快建设全国统一的碳市场，有计划分步骤扩大实施范围、扩展参与主体，营造更加公平公开透明的市场环境，推动传统产业深度转型，培育发展新质生产力，激发全社会绿色低碳发展内生动力。 《意见》提出，到 2027 年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。到 2030 年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。 （二）《碳排放权交易管理暂行条例》正式施行 2024 年 1 月，国务院颁布《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》），自 2024 年 5 月起施行。《条例》是中国应对气候变化领域的首部专项法规，立足碳达峰碳中和工作需要和全国碳市场发展阶段，进一步明确了碳排放权交易的主要环节和各类参与主体法律责任，规定了碳排放数据弄虚作假、未按时足额清缴配额、操纵和扰乱市场等行为的罚则，保障碳市场平稳运行。 生态环境部联合相关部门持续抓好《条例》贯彻落实。会同司法部出版《碳排放权交易管理暂行条例释义》，加强对市场主体的政策宣贯和培训，启动修订《碳排放权交易管理办法（试行）》及配套政策制度。最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，将第三方技术服务机构碳排放数据造假行为纳入刑事规制范围；国家金融监督管理总局发布《关于银行业保险业做好金融“五篇大文章”的指导意见》，提出发展碳排放权、排污权等环境权益抵质押融资；国家税务总局发布“碳排放权交易等适用增值税政策的执行口径”，进一步明确了碳交易的财税政策。相关部门协调联动、形成政策合力，共同规范引导全国碳市场健康有序发展，对相关违法违规行为发挥必要震慑作用。 （三）全国温室气体自愿减排交易市场制度框架初步建成 2024 年 1 月，全国温室气体自愿减排交易市场正式启动。为建成高标准、高质量、高透明度的自愿减排交易机制，生态环境部联合相关部门印发实施《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，明确了自愿减排交易市场的总体思路、工作流程和各市场参与主体的权责；发布了造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造、煤矿低浓度瓦斯和风排瓦斯利用、公路隧道照 明系统节能等 6 项温室气体自愿减排项目方法学，支持造林碳汇、可再生能源、甲烷减排、节能增效等领域减排项目发展；印发了《温室气体自愿减排项目审定与减排量核查实施规则》，规范温室气体自愿减排项目审定与减排量核查活动；指导编制了《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》《温室气体自愿减排注册登记规则（试行）》《温室气体自愿减排交易和结算规则（试行）》等配套技术文件，为自愿减排项目设计与实施提供技术规范，健全完善市场管理和服务规则。全国温室气体自愿减排交易市场制度框架基本搭建完成。 （四）多层级的法规制度体系基本形成 为切实保障全国碳市场健康有序运行，近年来生态环境部印发了《碳排放权交易管理办法（试行）》和注册登记、交易、结算等三项规则，陆续发布了 2019-2024 各年度企业温室气体排放核算和核查技术规范，制定了相应的配额总量设定和分配实施方案等 30 余项配套制度文件，共同形成了涵盖“中央文件 + 行政法规 + 部门规章 + 规范性文件 + 技术规范”的全国碳市场法规制度体系。 三、全国碳排放权交易市场行业覆盖范围首次扩大 中国政府高度重视全国碳排放权交易市场扩大行业覆盖范围工作。习近平总书记在全国生态环境保护大会上明确指出，要进一步发展碳市场，完善法律法规政策，稳步扩大行业覆盖范围。2025 年 3 月，在发电行业基础上，国务院正式批准将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入全国碳排放权交易市场。 （一）新纳入行业制度建设基本完成 为贯彻落实党中央、国务院决策部署，积极稳妥有序将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入全国碳排放权交易市场覆盖范围，根据《条例》相关要求，生态环境部发布了《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（以下简称《工作方案》），明确了扩大行业覆盖范围的总体要求和重点工作任务，标志着全国碳排放权交易市场首次扩围工作进入操作实施阶段。此外，生态环境部陆续印发了钢铁、水泥、铝冶炼行业企业温室气体排放核算与报告指南、核查技术指南等 6 项技术规范，明确了钢铁行业企业层级、烧结和炼铁工序，水泥行业熟料生产，铝冶炼行业铝电解工序等排放核算核查要求。目前，生态环境部正按程序加快推进钢铁、水泥、铝冶炼行业配额分配方案编制工作。 2025 年 4 月，生态环境部印发了《关于做好 2025 年全国碳排放权交易市场有关工作的通知》，对 2025 年发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位名录管理、数据质量管理、配额分配与清缴等有关工作要求作出规定。目前，新纳入三个行业的 1334 家重点排放单位名录已公布，碳排放相关数据月度信息化存证全面启动，企业账户开立工作稳步推进。此外，中国民用 航空局也积极组织编制民航业碳排放核算核查指南，研究制定民航业参与全国碳市场工作方案，推动将民航业及早纳入全国碳排放权交易市场管理。 专栏二 首次扩大行业覆盖范围工作总体考虑 为妥善做好《工作方案》编制工作，两年来生态环境部组织近60 家单位开展深入研究，广泛听取有关部门、行业企业、专家、公众等各方意见，充分借鉴其他国家碳市场、国内碳排放权交易试点市场经验，按照“边实施、边完善”的工作思路，科学谋划全国碳排放权交易市场扩围的时间表、路线图。一是分阶段推动企业进入市场。2024-2026 年度为启动实施阶段，以培育市场主体、夯实碳排放管理基础、完善市场监管为主要目标，让企业熟悉市场、“体验”市场，树立“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识；2027 年度以后为深化完善阶段，全面提升各方参与市场能力，研究配额总量的逐步适度收紧机制，碳市场功能作