2025年战略展望报告

2025战略前瞻报告 韧性2.0：赋予欧盟在动荡和不确定性中繁荣的能力 1. 简介 自2020年首份战略远见报告以来，全球秩序已受到极大冲击。尽管那份首份报告主要探讨了与新冠疫情带来的第一层结构化教训相关的韧性概念，但现在已到了加强准备和韧性工作，以保存并重建欧盟作为这个变革世界强有力参与者的时候了。 因此，这份报告介绍了韧性2.0的概念。2020年的报告已经将韧性定义为不仅仅是吸收危机以维持现状。它认为，应对系统性冲击和长期趋势的韧性需要欧盟进行转型并向前反弹，以可持续、公平和民主的方式1并且，欧盟确实在应对近期冲击时展现了力量和团结，帮助公民和企业适应重大危机和全球大趋势（参见图1）。 图1：近期主要危机及相互关联的巨型趋势塑造欧盟的应对措施 然而，未来挑战的规模、复杂性、多样性和持久性——从地缘政治和地缘经济动荡、冲突和安全威胁，到三重行星危机（气候变化、污染和生物多样性丧失）2，以及技术和人口变化，以及对民主和价值观的威胁——都需要一个新的韧性水平。这需要超越主要是一种反应性方法，转向一种积极和前瞻性的方法，以预见事件，优化资源，并为不同的未来情景做好准备，因为当今的世界比以往任何时候都更加不可预测。许多不同的情景都是可信的 包括一些最近似乎还难以想象3在这样的世界里，将每次危机视为转折点已不再足够。一种具有韧性的方法变革性、积极主动和前瞻性（‘韧性2.0’）在新地缘政治现实下变成一项决定性优势，并且对欧盟来说是至关重要的需要。 这份报告有助于反思如何实现向更高抗风险能力的跃升。该报告基于近期与抗风险能力相关的策略和报告，并借鉴了一个广泛的过程4，它分析了关键的长期趋势和发展。在此基础上，该报告向政策制定者提出了今天可以采取的可能行动，以实现具有韧性的欧盟的愿景。 这种方法与尼尼斯托报告中提出的准备措施密切相关5并翻译成欧洲预备局战略中的欧盟政策行动6. 应急准备重点在于欧盟预见、预防、抵御和应对威胁的能力。该战略还认识到，欧盟需要具有前瞻性的能力和系统性的信息收集，包括利用欧盟拥有的太空基础设施和服务，主动地超越即时威胁进行扫描，考虑不熟悉甚至难以想象的长期情景。在这方面，战略远见、态势感知和预警是关键，必须进一步加强。 在全球化动荡时期，战略远见有助于欧盟保持正确方向并超越当期议程。它不仅提供了对新兴风险和未来机遇的清醒认识：通过扫描地平线、重新审视假设、揭露盲点、连接事件并评估其综合效应、探索可能性的范围，包括可取的未来及其路径。为此，它以结构化和系统的方式发掘集体智慧。这些见解融入了委员会的政策制定、战略规划和应急准备中。这有助于更好地考虑当今启动的政策的中长期影响和一致性，以及它们在不同未来场景下的韧性，并发展一个对欧盟未来的共同积极愿景。自2020年以来，委员会的战略远见报告在这一背景下发挥了关键作用。本报告是此项授权下的第一份，是一个过渡性报告，为从2026年起将支持后续版本的战略远见过程铺平道路，该过程将全面运用战略远见的各种方法和工具。它们还可以用于制定连贯的行动计划，以增强我们的韧性、应对已识别的挑战并抓住机遇。 从韧性到韧性2.0 欧盟可以依赖一系列有利的前提条件来增强韧性。 首先，欧盟拥有独特的资源，能够确保单一成员国无法单独实现的规模韧性：4.5亿人口，以及一个拥有2400万公司、占全球商品贸易15%的单一市场；一个提供高质量、可持续发展标准的可靠、负担得起的食物的农业食品部门；已建立的共同民主框架，以及为其公民、企业 无论是外部合作伙伴；一系列治理能力，从强大的贸易政策工具到全球标准制定。 其次，欧盟具有规模和能力，可以对地缘经济动荡、三重行星危机以及数字化转型做出变革性响应。 第三，欧盟能在危机期间迅速适应复杂的决策过程，调整其机制和结构。我们通过实施“下一代欧盟”计划帮助成员国在后疫情时代恢复，并通过确保欧洲投资激增来保证我们的国防工业能够以更快的速度和更大的产量进行生产，并通过“2030年准备计划”促进欧盟内军事部队和资产的快速部署。 第四，欧盟已经在对付近期各种危机中展现了韧性，并从中吸取了教训。欧洲联合应对机制已被引入并得到加强：联合采购新冠疫苗、在近期能源危机期间实现天然气供应多样化，或是在应对野火或其他自然灾害时动员resEU资源——所有这些都体现了基于团结和适应性的灵活有效应对。 基于这些经验，现在是制定一个有韧性的欧盟2040愿景的时候了。这个愿景应该根植于欧盟的目标和价值观7一个富有韧性的欧盟到2040年需要实现以下三个基本要素： •欧洲安全下的和平：得益于其强大的能力，并与国际联盟完全一致，欧盟将遏制和防御恶意国家或非国家行为者的行为；它将通过军事力量、全社会准备、能够维护其利益的工具以及强大的全球地位和外交来实现这一目标；一个扩大的欧盟将成为欧洲大陆持久和平、安全与繁荣的基石；它将同志同道合的国家保持紧密联系，并建立基于共同利益的伙伴关系，利用其经济和贸易力量及开放的战略自主权；•民主、人道尊严、自由、平等、法治和尊重人权欧盟将内部维护、捍卫、坚持和执行这些价 •人民福祉建立在内部与经济安全、优质就业、对劳动者和企业有吸引力的条件、尊重地球边值观及其民主模式，并在世界舞台上展现它们；它将通过民主制度提供有效治理，并使人们和公司的权利和义务得到有效行使； 界、可持续繁荣、气候中和与气候韧性经济，以及宜居星球和健康自然环境的基础上；优质、负担得起且包容性的教育与培训，以及医疗保健体系；欧洲人将自信地使用使他们的生活更美好的安全技术，同时享受有回报的工作、充实的生活、有利于组建家庭和养育子女的条件、负担得起的住房，以及安全且高质量的食品；欧洲将成为一个拥有便捷的世界级基础设施、医疗保健和教育的地方，以及充满活力的国家、地区和城市提供“留居的自由”，同时兼顾当前和未来世代。 实现这一愿景需要大胆的转型。虽然可预测性和稳定性是关键，也是欧盟的一项资产，我们必须随时准备改变，保持领先，以维护和加强欧洲项目的基础。 2. 主要全球发展和对欧盟提升韧性的特定挑战 欧盟未来提升其韧性的政策空间取决于全球大趋势和自2020年第一份战略远见报告以来凸显的欧盟特定挑战在致力于建设更具韧性的欧盟2040的过程中，欧盟需要将这些趋势融入政策制定和政治选择中，扩大其行动能力，并更好地把握未来的机遇和挑战。 2.1. 主要长期全球发展趋势 安全已成为欧盟所有政策的重点向量俄罗斯的侵略战争改变了安全视角。地缘政治动荡和全球多边秩序的侵蚀进一步增强了保护当前和未来世代自主能力的需求。近年来表明，一切皆可武器化：供应链、移民、贸易、人道主义援助、太空和信息8由于混合威胁在战争与和平的灰色地带运行，它们制造了归因模糊性，内部和外部安全方面日益交织。安全或缺乏安全影响整个社会和经济：商业、投资、社会和领土凝聚力、繁荣和福祉，以及我们的民主和价值观。此外，冷战结束后和平红利结束以及动荡的经济预测挑战公共预算，导致艰难的选择，但也突出了机遇，例如利用军民领域的协同效应。 我们目睹了以规则为基础的国际秩序的侵蚀和全球格局的分裂从联合国到世界贸易组织，全球秩序的关键支柱正在承受压力。这对欧盟尤为重要，其优势建立在开放之上：共同贸易政策与单一市场协同运作，国际合作和标准都取决于基于规则的国际治理9因此，国际秩序的不稳定性和部分功能障碍，以及全球经济的部分分裂，对欧盟为其经济和人民福祉行事的能力产生了不稳定的影响。回到以前的状态似乎越来越不可能。尽管有负面影响，这也为欧盟在塑造一个面向未来的基于规则的全球秩序中发挥更大作用创造了机会10. 气候变化和自然及水资源的破坏影响已加剧，达到更难应对的程度。全球年平均气温已超过工业化前水平的1.5℃。累积影响可能导致从冰盖融化到珊瑚礁死亡再到大西洋洋流中断的临界点被跨越，此后将发生突然而不可逆转的变化。过去40年（1980-2023年，其中22%的损失发生在2021-2023年），与气候相关的极端天气事件已导致欧盟经济损失7380亿欧元11截至2025年夏季末，野火在欧洲烧毁了超过一百万公顷的土地，这是自2006年官方记录开始以来任何年份中最多的情况。12欧洲的生物多样性和自然生态系统服务带来的重要贡献，如洁净的空气和水，正在以加速的速度下降，威胁到健康的关键推动因素。 它也是一个风险倍增器：从超级干旱导致的水和粮食不安全，野火不可预测性，关键基础设施和关键运输路线的中断，到对金融市场的威胁13. 全球部分地区在气候变化的减缓方面政治动力面临风险，气候与环境政策越来越多地被工具化，并受到虚假信息的困扰14与此同时，许多国家的绿色转型可以带来更多独立性和增长。此外，对于欧洲而言，成功转型为可持续增长为同时提升联盟的战略自主性和竞争力提供了机会，特别是通过清洁技术的提升。 2.2. 欧盟特定挑战 经济竞争力和战略自主性的同步追求。借鉴近期危机的经验，包括欧盟在内的各种经济体正积极追求战略自主，以确保其长期经济安全15同时，为了应对全球挑战，欧盟旨在提升关键部门的竞争力。这两个重点对韧性至关重要：欧洲的安全和开放的战略自主将比以往任何时候都更加依赖于我们创新和与世界其他经济体竞争的能力，特别是在净零和数字技术领域。因此，为了构建真正的韧性，欧洲必须同时追求这两个目标。开放的战略自主使欧盟免受外部冲击和依赖，而竞争力则推动着适应、引领和在一个快速变化的世界中繁荣所需要创新和经济实力。 在一个受地缘政治竞争、贸易紧张局势和不断上升的公共债务水平负担的全球经济体系中，欧盟必须将其经济政策中系统地整合安全性和战略自主性的考虑。同时追求竞争力和战略自主性需要精心制定政策，因为增强自主性的措施可能涉及前期成本或结构性调整，并可能降低短期效率。不断变化的全球动态和过度的战略依赖已使人们重新关注将公共采购（包括联合采购和欧盟优先采购）作为政策工具，以增强开放的战略自主性并维持工业脱碳努力。16. 对非欧盟实体在数字经济和金融等关键服务领域过度依赖，使欧盟面临风险，包括数据安全漏洞、服务中断、间谍活动和经济胁迫。这特别适用于受网络效应影响的数字服务，这些服务往往限制竞争。17。例如，约70%18欧盟的云计算基础设施由三家美国公司控制：亚马逊网络服务、微软和谷歌。 能源安全是具有弹性、面向未来和具有竞争力的经济的关键组成部分，尤其是考虑到2023年欧盟能源进口了58%19. 加速清洁 能源转型因此不仅对实现气候目标至关重要，也是减少对化石燃料进口依赖和使欧盟免受地缘政治冲击的战略必要性，例如其所面临的那种来自俄罗斯能源武器化的冲击。通过加强能源安全，欧盟可在2031年至2050年间将化石燃料进口支出减少2.8万亿欧元，与2011-2020年平均值相比。通过投资本土清洁能源和能源效率，欧盟增强了其自主性，并为未来构建了更具弹性的低成本能源体系。然而，这一转型也在创造新的依赖关系，既依赖于本身，其工业生产由其他全球参与者主导的清洁技术产品，也依赖于不断扩大的清单和数量20在生产欧盟或其他地区（见框图1）的那些产品中所使用的那些关键原材料21. 一、前景：原材料和清洁技术可能的新主导时代 日益激烈的全球关键资源和清洁技术市场份额竞争，加上对国际关系采取更交易性的方法，可能促进国家和私人行为者之间建立新的联盟，旨在建立类似于石油输出国组织的特定资源或技术的垄断。这种控制可能会推动显著的价格通货膨胀，并限制对重要材料的使用，对欧盟的战略自主和清洁能源转型构成严重挑战。为此，可能会越来越重视循环经济实践和包括太空采矿在内的高级采矿技术的创新，首先是月球。 关键原材料在欧盟其他战略领域（如国防、民事安全、医疗保健和汽车）中发挥着核心作用。由于制裁、地缘政治胁迫或犯罪组织走私原材料，其供应链中断22，可能对欧盟产生重大不利影响。该联盟对这些材料进口的依赖，加上价值链中（包括开采和加工）供应往往集中在少数几个国家，构成了严重的经济和安全风险，特别是鉴于工业原材料的出口限制自2009年以来增长了五倍以上。23在欧盟加强循环性可以减