加强社会保护和人力资本以促进包容性增长：几内亚比绍（英）2025

加强社会保障和人力资本促进包容性增长 几内亚比绍 巴法卡尔·萨尔 SIP/2025/110 国际货币基金组织选定问题文件由国际货币基金组织工作人员编制，作为与成员国定期磋商的背景文件。该报告基于2025年6月13日完成时所能获得的信息。本文也单独以国际货币基金组织国家报告第25/16 8号发布。 2025 AUG ©2025国际货币基金组织SIP/2025/110 IMF重点问题文件非洲部 加强社会保障和人力资本促进包容性增长，几内亚比绍巴法卡尔·萨尔撰 由NikoHobdari授权发行2025年8月 IMF重点问题文件由国际货币基金组织工作人员准备，作为与成员国定期磋商的背景文件。该报告基于2025年6月13日完成时所能获得的信息。本文也单独以国际货币基金组织国家报告第25/168号发布。 摘要：几内亚比绍的社会领域尽管近年来取得进展，但仍面临持续挑战。本文回顾了该国现有的社会保障项目，评估了公共支出的效率和充足性，并制定了提高社会支出效益的建议。与区域同行相比，政府在教育和社会保障上的支出一直较低 ，这在一定程度上反映了国内收入动员能力弱和捐助者支持波动。然而，由于大量的自付费用，总医疗支出相对较高。急需扩大卫生和教育服务以覆盖更广泛的人群预计将产生显著的财政结构性压力。关于社会保障，分析表明几内亚比绍将受益于实施雄心勃勃和目标明确的社会项目，并摆脱非目标性补贴。 推荐引用：Sarr,B.(2025).加强社会保障和人力资本促进包容性增长。国际货币基金组织专题论文，SIP/2025/110.华盛顿特区：国际货币基金组织。 JEL分类号： H51，H52，H53 关键词： 支出效率、健康、教育、社会保障 作者邮箱地址: bsarr@imf.org 精选问题论文 加强社会保障和人力资本促进包容性增长 几内亚比绍 由巴巴卡尔·萨arr准备1 1 作者感谢国家当局和国际发展伙伴的有益评论和建议。 2025年6月13日 几内亚比绍 精选问题 由BabacarSarr（AFR）制作 批准 非洲部门 目录 加强社会保障和人力资本促进包容性增长 3 A.简介.3 B.几内亚比绍社会保障体系概述.5C.健康和教育支出及成果的 基准测试.............................................10D.结论和政策建议.......................................................... ..........................15 图例 1.实际国内生产总值增长率 42.多维贫困指数 4 3.社会救助支出，20236 4.公共投资计划，202365.受食品项目覆盖的小学，202396.产品能源补贴 107.支出构成，卫生部，2025 118.支出构成，教育部，2025 119.教育支出与师生比1210.师生比与小学净入 学率1211.文盲与小学入学 1212.医疗支出 1313.医疗效率前沿 1414.医疗系统特征与结果1415.食品安全指标14 表 1.补充性社会保障覆盖范围7 2.养老金计划的主要特点7 3.社会现金转移支付，2018年至2023年 8 几内亚比绍 4.现金转移受益者，2020年至2022年9 参考文献 17 2国际货币基金组织 加强社会保护和人力资本促进包容性增长1 几内亚比绍的社会部门尽管近年来取得了进展，但仍面临持续挑战。本文回顾了该国现有的社会保障计划，评估了为建设人力资本而进行的公共支出的效率和充分性，并提出了提高社会支出效益的建议。与地区同行相比 ，政府在教育和社会保障方面的支出一直较低，这部分反映了国内收入征缴能力薄弱和捐助者支持波动。然而 ，由于自付费用较高，总医疗支出相对较高。尽管在某些社会指标上取得了重大进展，但与同行相比，整体社会成果仍然较差。显著的工资支付延迟，随后是罢工期间，已危及卫生和教育部门提供的服务质量。卫生和教育服务的必要扩张，以覆盖更大规模的人群，预计将产生巨大的结构性财政压力，强调提高社会支出效益的必要性。此外，加强宏观经济政策对于动员额外的捐助者支持至关重要，同时推进结构性改革并为分配更多国内资源到社会部门创造财政空间应该是政府的关键优先事项。同时，提高卫生和教育部门的透明度和问责制，以及将支出重新平衡到设备和设施的投资上，将带来效率提升。关于社会保障，分析表明，几内亚比绍将从实施雄心勃勃且有针对性的社会计划以及摆脱非目标性补贴中受益。政府已开始采用数字化技术进行公共管理，这为社会保障计划的管理提供了有希望的方案。 A.简介 1.几内亚比绍是一个脆弱国家，其发展需求显著，但很大程度上尚未得到满足 潜能。这个国家有政治和不稳定制度的历史，可追溯到1974年独立，经历过四次成功的政变和几次政变企图 。尽管近年来经济呈现增长趋势，几内亚比绍是世界上最贫穷的国家之一。虽然过去十年GDP增长为正，但由于严重依赖腰果和国家暴露于各种国内和外部的冲击（图1），其波动性相当大。小农农业约占GDP的三分之一，并雇佣了约60%的劳动力。与教育、卫生、水和道路相关的公共支出几乎完全用于工资，几乎没有或没有资源分配用于新基础设施的建设或现有设施的重塑。 1由巴巴卡尔·萨arr准备。 2.几内亚比绍属于人类发展水平低的国家。该国家在2023/2024年人类发展报告中排名179，共有193个国家 。2据联合国开发计划署（UNDP）2024年多维贫困指数（图2）显示，约65%的人口处于多维贫困状态，其中53%处于严重脱困状态。虽然西非经济与货币联盟（WAEMU）中多维贫困人口比例已显著下降（过去十年下降了超过15个百分点），但在几内亚比绍，这一比例几乎未发生变化，2014年时为66%。此外，几内亚比绍缺乏基本的卫生服务和教育机会，阻碍了人力资本发展，导致贫困代际传递，同时影响生产力和增长。 来源：联合国开发计划署2024年人类发展报告。 (0to1) 图2.多维贫困指数 来源：2024年10月世界经济展望数据库。 图1.实际国内生产总值增长 (百分之) 3.在此背景下，政府在社会领域（卫生、教育和社会保障）的干预是支持该国发展目标的关键。可持续发展目标（SDGs）突出了充足和高效的社会支出对于消除贫困（SDG1）、减少不平等（SDG10）、促进性别平等（SDG5）、确保优质教育（SDG4）以及实现全民健康覆盖（SDG3）的关键性。加强社会保护和建设人力资本对于减少贫困、排斥和不平等至关重要，同时也有助于增强政治稳定和社会凝聚力。 4.社会支出在几内亚比绍当前的扩展信贷额度（ECF）安排中占据突出地位3.ECF项目目标之一是通过定量绩效标准，确保充足资源分配给卫生部、教育部和社会保障支出及贫困相关干预措施负责的部门。此外，在国内收入动员方面也给予了高度重视 2https://hdr.undp.org/content/human-development-report-2023-24. 3国际货币基金组织的关于社会支出的参与策略强调社会支出的关键作用——社会支出被定义为社会保障、医疗和教育支出——作为促进包容性增长、解决不平等、在结构调整期间保护弱势群体、平滑一生消费以及在经济冲击期间稳定需求的一项关键政策杠杆。https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2019/06/10/A-Strategy-for-IMF-Engagement-on-Social-Spending-46975 并且加强对公共金融管理体系的措施，ECF安排旨在创造必要的财政空间，以扩大优先支出规模，包括教育、卫生和社会保障。 5.本文旨在概述几内亚比绍的社会保护政策，并评估卫生和教育支出的充足性与效率。4 利用家庭调查、预算文件和国际发展伙伴的数据，本文对高度碎片化的社会项目及其覆盖范围进行了最新的 梳理，并为成功实施新通过的国家社会保护战略提供了政策建议。本文还比较了几内亚比绍与地区同行的卫生和教育支出水平，并评估了分配给这些领域的预算资源是否转化为更好的人力资本成果。 B.几内亚比绍社会保障体系概述 第六，社会保护政策在帮助个人应对特殊冲击、减少贫困和脆弱性方面发挥着关键作用。在几内亚比绍的案例中，政府在社会保护方面的干预可以归纳为以下几类：5 •社会保险和养老金。这些主要是旨在提供养老、残疾、主要家庭供养者死亡、产假和社会医疗保险的社会保障计划。此类保险的例子包括由社会保障国家研究所（INSS）管理的企业年金计划。 •社会保障网。存在针对特定人群的非捐赠性项目，旨在提高家庭收入和改善贫困和弱势群体的生活。此类干预措施包括小规模现金转移、学校供餐计划和自由斗争人员转移。 7.两个部门负责社会保障，一个负责缴费型计划（社会保险），另一个负责非缴费型计划（社会救助）。一方面，公共行政、劳动、就业和社会保障部（MAPTESS）监管强制性社会福利，对国家社会保障研究所（INSS）进行监督。另一方面，《2020年关于政府结构的法令》规定，在中央层面，妇女、家庭和社会保障部是负责制定、协调和实施政府关于保护妇女、家庭和一般社会，特别是最弱势群体的政策的政府机构。 8.然而，社会保障支出在预算文件中并未明确体现。预算法不使用政府职能的标准分类， 4除了要高效和充足外，社会支出还需要以可持续的方式进行融资，包括通过创造财政空间（参见国内收入动员的相关问题）。 5食品和燃料补贴也是几内亚比绍政府使用的一项重要的稳定政策。这些补贴包括对大米、糖、面粉和油等基本食品的价格控制 、全额免税或降低税率。 会轻易允许识别社会保护支出。此外，各部门通常使用预算外资金在预算外支出，或在没有指定预算科目的情况下进行支出，例如将这些归类为“其他支出”。来自各部门的数据显示，只有有限的资源被分配给社会保护（见图3和图4）。在这种情况下，有关社会保护项目的大部分可用信息是由国际发展合作伙伴提供的（例如，粮食及农业组织——粮农组织，联合国儿童基金会——儿基会，世界粮食计划署——世粮署，以及世界银行） 。 来源：财政部，2023年预算。 图4.公共投资计划，2023 （总PIP百分比） 来源：IMF支出评估工具和作者 计算。 图3。社会援助支出，2023 （占国内生产总值百分比） 社会保险 9.社会保障支出主要用于缴费型计划，该计划仅限于正式部门的工作人员。绝大多数有劳动能力的人口从事非正规行业，因此缺乏社会保险覆盖。根据财政部的数据，2023年约有二十四万人参与了公共养老金计划，而INSS养老金计划覆盖约八万人。因此，不到4%的劳动年龄人口（15至59岁）积极参与养老金计划，而工伤和职业病保险的覆盖面更低，因为只有1%的劳动年龄人口受益于此类保险。同时，只有少数超过退休年龄（60岁）的人口领取养老金（表1）。2023年公共养老金总支出（不包括对自由战士的转移支付）达到900亿中非金融合作基金（占GDP的0.8%）。 表1.几内亚比绍：缴费性社会保障覆盖范围 人口群体百分比类别 60岁及以上领取养老金的人口 17.2 15-59岁人口贡献于 3.7 养老金计划健康保险（男性） 1.8 医疗保险（女性） 1 来源：国家社会保障政策，2024年。 10.由INSS管理的养老金制度相当全面（表2）。这 该制度涵盖私营部门职工及其家庭成员的疾病、生育、残疾、养老、死亡和职业病等多项福利。它涵盖了国际劳工组织第102号公约（社会保障最低标准）所设想的所有福利，但不包括失业福利。6社保制度（INSS ）的缴费比例为工资总额的22%，其中8%来自雇员，14%来自雇主。此外，雇主还需缴纳工作事故和职业病保险的缴费率，该费率根据行业不同，在工资总额的2%到10%之间。 表2.几内亚比绍：老年养老金计划的关键特征 参数 INSS 公共管理 退休年龄 60年 60年 最少贡献年数 10年 15年 贡献率 22%（其中8%由工人