刚果共和国：技术援助报告评估和石油产品补贴改革（英）2025

技术援助报告 刚果共和国 石油产品补贴的评估与改革 2025年7月 制备于 德尔菲娜·普拉迪，伊格纳修斯·德·比代冈，尼古洛·伯德，和格雷瓜尔·罗塔-格拉齐奥西 著者部门 财政事务部 ©2025国际货币基金组织 本报告的内容构成国际货币基金组织（IMF）工作人员根据其请求向刚果共和国经济财政部当局（以下简称“能力发展接受方”）提供的技术建议。本报告（全部或部分或其摘要）经IMF许可，可向刚果共和国IMF执行董事、其他IMF执行董事及其工作人员、能力发展接受方的其他机构或机构，以及应其请求，向世界银行工作人员及其他具有正当利益的技术援助提供方和捐助方、中央非洲和泛非发展银行（AFC）指导委员会成员披露，除非能力发展接受方明确反对此类披露（见能力建设信息传播人员操作指南).向除能力发展受援机构的机构或机构、世界银行工作人员、其他技术援助提供者和有合法利益的捐助者以及AFC委员会成员以外的IMF外部各方发布或披露本报告（全部或部分）或其摘要，需要获得能力发展受援方和IMF财政事务部门的明确同意。 国际货币基金组织，IMF出版物邮政信箱92780，华盛顿特区，美国20090T.+（1）202.623.7430•F.+ （1）202.623.7201publications@IMF.org 致谢 全球公共财政伙伴关系 这项技术援助任务得到了全球公共财政伙伴关系（GPFP）的资金支持 。 内容 致谢3 缩写和首字母缩略词6 前言7执行摘要8 建议9 I.简介10 II.下游石油行业描述12 A.市场：参与者、角色和规模12B.治理 16C.公共财政中的CORAF权重 17 III.燃油价格补贴分析19 A.定价公式与国际比较19B.总燃料补贴的量化 24C.当前定价公式的局限性及其治理 26 IV.补贴改革32A.推荐和建议时间表32 箱子 一、石油产品补贴的定义和计算25 图形 图1.下游石油行业组织结构图13 图2.SCLOG储存能力14图3.经营下游分销领域的营销商15 图4.精炼石油产品月消费量15图5.国内生产和消费16 图6.转移至CORAF和采矿特许权使用费18图7.CORAF：应付账款和应收账款18 图8.2001年以来价格结构中官方EDPs、最高限价和供应成本项目的变动 20 图9.2017-2024年CEMAC国家Premium汽油和柴油泵价的月度变动 22 图10.2024年6月部分CEMAC国家Premium汽油泵价结构23 图11.2024年6月部分CEMAC国家Premium汽油补贴前总价的成本和税收项目占比 23 图12.按支出类型划分的补贴明细，2018-202324 图13.按燃料类型划分的补贴明细，2018-202325图14.2024年各仓库石油产品运输成本差异29 图15.高标号汽油和柴油的国际价格、价格调整机制和价格比较，2018–2023 31图16.自动价格调整机制对高标号汽油和柴油油箱价格的影响 37图A1.石油产品流量、所有权转移和增值税_ 40 表格 表1.2024年5月高级汽油和柴油价格结构21 表2.2023年12月高级汽油和柴油官方与理论价格差异详情（中非金融法郎/升） 26 表3.石油产品消费增值税收入与抵免额27 表4.新建议的高级汽油和柴油价格结构36表5.高级汽油和柴油自动泵价调整方案结果38 附件 附件1.增值税征收说明40附件2.改革示例：摩洛哥 41 缩写和首字母缩略词 ARAP下游石油行业监管机构 BEAC中非中央✲行 CA附加分 CEMACCET 中非经济货币共同体普遍外部关税 CFAF法✃ CGI通用税法 CORAF刚果炼油公司 CTSAPA下游石油活动行业技术委员会 DGI国家税务总局 EDP入场分布价格 GDP国内生产总值 IP进口价格 IPP导入价差 LpG液化石油气 MHC石油部 PSR前炼油厂价格 SCLOG物流共同体 SGS通用监察公司 SNPC刚果国家石油公司 增值税增值税 前言 应刚果共和国经济与财政部长和石油部长联合请求，国际货币基金组织（IMF）财政事务部门官员德芙琳·普拉迪、尼古洛·伯德和来自华盛顿的伊格纳修斯·德·比代加因（FAD专家格雷瓜尔·罗塔-格雷齐奥随行），于2024年6月5日至19日访问了布拉柴维尔，旨在分析燃料产品价格结构、建议调整这些结构、制定从管制价格逐步过渡到自动调整的战略，并提出综合改革计划。 与经济和财政部长让-巴蒂斯特·翁代耶先生（H.E.Jean-BaptisteOndaye）及石油部长布鲁诺·让·理查德·伊图阿先生 （H.E.BrunoJeanRichardItoua）会晤，并与刚果共和国国民大会的经济、财政和预算执行控制委员会进行磋商。 此次任务会见了以下机构的代表：碳氢化物部；经济与财政部；税务总局；大型企业总局；海关总局；下游石油总局 ；下游石油活动领域技术委员会；大型企业联盟；UNICONGO；SNCP；CORAF；ARAP；SCLOG；以及市场营销代表。任务感谢在各个会议上所有参与者积极和建设性的参与。 此次任务向当局表示感谢，特别是自然资源总监TedGalouo和下游石油部门总监RichardNgola在组织任务过程中的协助。任务还感谢国际货币基金组织驻代表团队、EdithLounkokobi和TonadioTsongui。最后，非常感谢司机Motsara的服务，任务向他致以热烈的感谢。 执行摘要 据估计，2022年燃油补贴支出占国内生产总值（GDP）的4.5%，2023年为2.5%，高于医疗卫生支出（占GDP的2.3 %），与教育支出（占GDP的3.6%）相当。2023年国际燃油产品价格下跌以及当局将加油站价格提高30%有助于控制补贴成本。然而，该成本仍然非常高，挤压了有限的财政空间，并使预算面临重大的国际波动。 大多数补贴并不直接惠及刚果家庭的个人，而是惠及大量消耗国内JetA-1燃料和柴油的公司。尽管优质汽油消耗几乎全部发生在加油站，但柴油消耗的60%和国内喷气式-1燃料消耗的100%归因于工业企业。此外，柴油和国内喷气式-1燃料的单位补贴高于优质汽油。因此，大多数补贴受益于公司，包括跨国出口商（例如，上游石油部门 和木材业）。 除消费者补贴外，炼油厂（CORAF）和国家石油公司每年平均获得生产者补贴，估计占GDP的2%以上。2018年和2023年之间刚果国家石油公司(SNPC)每年平均获得相当于GDP0.3%的补贴，以弥补其进口程序效率低下带来的额外成本。2018年至2023年期间，对CORAF炼油厂的运营直接支持数额巨大，年平均达到GDP的1.8%。这种支持以优惠价格购买政府原油（年平均GDP的0.5%）和直接预算转移（年平均GDP的1.3%）的形式进行。 根据此评估，任务部队建议采取以下优先措施： 1)缩小补贴范围，通过排除受监管价格体系中的大型工业消费者（如上游油轮和木材出口商）出口未加工产品的国内JetA-1燃料和柴油消耗。此外，根据炼油厂运营活动的操作评估，还将实施减少CORAF补贴的计划。 2)改进导入和评估CORAF生产的程序通过组织进口数量的竞争性招标过程，并以该过程产生的价格评估CORAF的生产。 3）改革价格结构，对泵价征收增值税，并审查燃料进口✁清关程序。当前增值税的适用不符合《通用税法典》（CGI），并为政府带来了显著的增值税抵扣风险。当前涉及进口数量直接释放的流程没有被数字化监控，导致海关税收流失严重。最后，减少不透明的准财政体系，并引入一条专门针对最终价格补贴机制的渠道，将有助于减少逐利行为和潜在补贴的不确定性。 推荐 革新进口程序 1 建立进口竞争性招标程序燃料 2024年第四季度估计年收益为 0.3%✁GDP过去五年 2 使用数字工具系统监测（或停止）直接释放燃料进口 2024年第四季度估计年收益为 0.6%✁GDP过去五年 3 结束SNPC在进口方面✁实际垄断 2024年结束 改革价格结构并逐步减少补贴 4 5 6 补贴范围 7 8 9 治理 10 修改价格结构，对泵征收增值税价格，改变收费系统，并引入一条用于计算势单元✁线charge/subsidy 将固定泵价与新材料价格对齐 结构，始于柴油（2025年底），然后高级汽油（2026年底） 委托外部审计利润率和成本价格结构中✁项目 放宽所有国内JetA-1消费为出口公司提供✁柴油 结束“韧性”柴油系统并确保对渔用柴油受惠者加强监管 更新CORAF✁2008年运营评估活动并制定减少补贴✁计划 炼油厂 明确ARAP✁授权，加强其 独立，并赋予其监督✁合法手段并制裁下游部门 2025年第一季度 2025–2026 2024年第四季度 2025年第一季度估计楼层增益 0.3%✁GDP每 去年五年 2025年第一季度未估算✁收益 2025年第一季度 2024年第四季度 一、引言 1.刚果共和国是撒哈拉以南非洲第三大石油生产国（仅次于尼日利亚和安哥拉），其经济和公共财政高度暴露于石油收入✁波动之中。使刚果✁经济多元化是一个优先事项，因为如果不出新油田，其石油产量预计在短期内将开始下降 。从公共财政✁角度来看，这意味着加强非石油税收收入，2023年这些收入仅占GDP✁8%，远低于撒哈拉以南非洲国家和低收入国家✁中位数13%和16%。从发展✁角度来看，这意味着优先安排鼓励包容性增长和更少依赖石油收入✁支出。 2.发展问题十分重大，尽管它们最近✁政策优先考虑， 改善效果尚未显现。2010年至2020年这十年间，刚果共和国在人力资本发展方面陷入停滞，2020年在世界✲行人类资本指数上✁得分为0.42，而2010年为0.41（最低0，最高1）。2015年至2021年，日均生活成本低于1.90美元✁贫困人口比例从39%上升至54%。这是由于2014年至2020年石油收入减少、当局对发展支出✁优先级不足以及分配✁稀缺资源执行不善所致。刚果共和国将GDP✁3.6%用于公共教育，与撒哈拉以南非洲5.8%✁GDP平均水平相比偏低。关键基础设施✁投资和维护差距也很重要：仅13%✁道路网络得到铺筑，而撒哈拉以南非洲为18%；基础设施维护资金不足，2020年公共支出仅占GDP✁0.08%，远低于中非经济与货币共同体（CEMAC）大多数国家✁情况；城市地区✁电力普及率为50%，农村地区为13%。 3.燃料补贴改革必须纳入中长期战略：(i)增加公共支出以促进国家发展并筹集税收；(ii)增加治理透明度并制定下游石油行业发展国家战略。 国内石油产品消费必须有助于征收✁税收 政府。然而，下游石油✁价格结构和治理存在不足 该领域导致税收收入低于预期。除了税收收入✁损失外，还有预算✁ 与低于该国泵价✁支出接受供应成本。 在2022年国际油价较高✁背景下，这项预算支出成为难以忍受✁，刚果当局逐渐提高了优质汽油✁泵价 2022年12月至2023年12月柴油价格下降30%。在延长信贷设施（ECF）项目，当局承诺继续努力减少补贴，和 为了防止补贴在短期内卷土重来，将需要进行重大调整。 •除了其对公共财政✁成本外，当前✁石油产品补贴制度还造成了显著✁行业低效，而这些低效既没有被透明地评估，在预算讨论✁背景下也没有受到质疑。例如，优先满足国内对精炼产品✁需求意味着（i）对其结构性高额运营成本进行巨额补贴，以及（ii）依赖进口来弥补国内生产✁结构性缺口，这 在国家石油公司未进行透明✁竞争性招标✁情况下发生无论代价如何鉴于刚果（金）经济多元化✁迫切需求 ，必须审视这些产业和制度选择，特别是在燃料补贴改革背景下。 II.下游石油行业描述 A.市场：参与者、角色和规模 4.刚果国家石油公司（SNPC）采购该国消费✁所有燃料产品，尽管规范下游石油行业✁法律文本并未规定此类排他性角色在过去✁几年里，这家国有全资企业SNPC一直是刚果共和国（如图1所示）获得许可✁市场营销商✁唯一燃 料供应商。它是其全资拥有✁国家炼油厂刚果炼油公司（CORAF）产出✁唯一买家。它还实际上垄断了它代