民主刚果燃油产品补贴评估与改革建议
核心观点与背景
民主刚果是撒哈拉以南非洲第三大产油国，其经济和公共财政高度依赖石油收入。然而，石油产量预期将在短期内下降，因此经济多元化成为优先事项。尽管燃油补贴政策近年来受到重视，但改善效果尚未显现，导致人力资源发展停滞、贫困率上升和基础设施投资不足。燃油补贴支出占 GDP 比重较高，2018-2023 年平均为 2.5%，高于公共卫生支出（2.3%），与教育支出（3.6%）相当。国际油价下降和政府提高泵价有助于控制补贴成本，但补贴负担仍然沉重，挤占了有限的财政空间，并使预算面临重大国际价格波动风险。
下游石油行业描述
- 市场参与者与规模：国家石油公司（SNPC）垄断采购和销售燃油产品，并独家购买国家炼油厂（CORAF）的产出。CORAF 的产量仅满足国内需求的 60%，其余 40% 依赖 SNPC 进口。SCLOG 负责储存和大规模运输炼油产品。下游分销市场由 PUMA、Total Energies 等主要经销商主导。
- 市场消费与进口：国内燃油消费量持续上升，柴油占比最高（58%），其次是汽油（33%）。国内产量不足导致该国对进口的依赖程度不断加深。
- 治理结构：石油下游行业由石油部（MHC）、下游石油监管机构（ARAP）和下游石油活动技术委员会（CTSAPA）负责管理。ARAP 负责监管下游市场，而 CTSAPA 负责制定燃油价格结构。
- CORAF 在公共财政中的地位：政府对 CORAF 提供了多种财政支持，包括以优惠价格提供原油和直接预算补贴。这些支持使 CORAF 难以偿还供应商款项并收回客户款项，显示出结构性效率低下和治理失败。
燃油价格补贴分析
- 定价公式与国际比较：现行价格结构基于国内生产（CORAF）和进口（SNPC）的加权平均价格，但存在增值税应用不当、单位补贴在泵价中“不可见”以及不透明的准财政措施等问题。与其他 CEMAC 国家相比，民主刚果的燃油产品价格中产品成本占比更高，而税收占比较低。
- 补贴量化：2020-2023 年，燃油补贴支出平均占 GDP 的 2.5%，其中柴油补贴占比最高（70%），汽油和喷气燃料补贴占比为 30%。
- 现行定价公式和治理的局限性：增值税应用不当导致增值税抵免，估计每年损失 0.05% 的 GDP。泵价中缺乏明确的单位补贴线，导致预算透明度降低。准财政措施数量众多，缺乏透明度和明确性。治理方面存在中央政府间协调不足、法律工具的任意应用以及缺乏对利益相关者行为的监管等问题。
补贴改革建议
- 改革进口程序：建立进口燃油的竞争性招标程序，并使用与 CORAF 产品相同的国际价格参考进行估值，以减少 SNPC 进口程序的效率低下。
- 缩小补贴范围：将出口公司对国内喷气燃料和柴油的消费从补贴范围中排除，并结束“弹性”柴油系统，以降低补贴成本。
- 改革价格结构：对泵价征收增值税，改变准财政体系，并引入专门用于计算潜在单位收费/补贴的线条，以提高税收收入和透明度。
- 逐步减少补贴：将固定泵价与新的价格结构对齐，首先调整柴油（2025 年底），然后调整汽油（2026 年底）。
- 加强治理：明确 ARAP 的职责，加强其独立性，并赋予其法律手段对下游行业进行监督和制裁。加强监管机构之间的协调，并建立自动价格调整机制，以平衡国际价格波动风险。
关键数据
- 2022 年燃油补贴支出占 GDP 的 4.5%，2023 年降至 2.5%。
- 2018-2023 年，柴油补贴平均占补贴总额的 70%。
- 2018-2023 年，CORAF 的平均补贴占 GDP 的 1.4%。
- 2024 年 3 月，营销商积累的增值税抵免估计约为 82.64 亿 CFAF。
- 2018-2023 年，由于直接释放程序的低效率，估计每年损失 0.6% 的 GDP。
研究结论
燃油补贴政策对民主刚果的公共财政和经济发展造成了负面影响。建议通过缩小补贴范围、改革价格结构、加强治理和建立自动价格调整机制等措施，逐步减少补贴，提高税收收入，并促进经济多元化。
