刚果共和国石油产品补贴评估与改革

技术援助报告 刚果共和国 石油产品补贴评估与改革 2025年7月 制备于 德尔菲娜·普拉迪，伊格纳西奥·德·比德加恩，尼科洛·伯德和格雷瓜尔·罗塔-格拉齐奥西 撰稿部门 财政事务部 ©2025国际货币基金组织 本报告的内容构成国际货币基金组织（IMF）工作人员根据刚果共和国经济财政部当局（以下简称“能力发展接受方” ）的技术援助请求，向其提供的技术建议。本报告（全部或部分或其摘要）经IMF授权后可向刚果共和国IMF执行董事披露，以及其他IMF执行董事及其工作人员，以及能力发展接受方的其他机构或职能部门，并在其请求下，向世界银行工作人员及具有合法利益的其他技术援助提供方和捐助方，以及中非经济共同体（AFC）指导委员会成员披露，除非能力发展接受方明确反对此类披露（参见人员能力建设信息传播操作指南).向国际货币基金组织以外的机构、能力发展接受方机构之外的世行工作人员、其他技术援助提供方和具有合法利益的捐助方以及亚洲基础设施投资银行委员会成员（整体或部分）发布或披露本报告或其摘要，需经能力发展接受方和国际货币基金组织的财政事务部门的明确同意。 国际货币基金组织，国际货币基金组织出版物邮政信箱92780，华盛顿特区20090，美国T.+(1)202.62 3.7430•F.+(1)202.623.7201publications@IMF.org 致谢 全球公共财政伙伴关系 这项技术援助任务得到了全球公共财政伙伴关系（GPFP）的资金支持 。 内容 致谢3 缩写语和首字母缩略词6 前言7执行摘要8 推荐9 I.简介10II.下游石油行业描述12 A.市场：参与者、角色和规模12B.治理 16C.CORAF在公共财政中的权重 17 III.燃油价格补贴分析19 A.定价公式与国际比较19B.总燃料补贴的量化 24C.当前定价公式的局限性及其治理 26 IV.补贴改革32 A.建议和提案时间表32 箱子 一、石油产品补贴的定义和计算25 图形 图1.下游石油行业组织结构图13 图2.SCLOG储存能力14图3.下游分销领域的营销者15 图4.精炼石油产品月度消费量15图5.国内生产和消费16 图6.对CORAF和采矿税的转移18图7.CORAF：应付和应收账款18 图8.自2001年以来价格结构中的官方EDPs、最高限价和供应成本项目变化 20 图9.2017-2024年CEMAC国家高级汽油和柴油泵价月度变化 22 图10.2024年6月selectedCEMAC国家高级汽油泵价结构23 图11.2024年6月selectedCEMAC国家高级汽油总补贴前价格中成本和税收项目的占比 23 图12.2018-2023年按支出类型划分的补贴明细24 图13.2018-2023年按燃料类型划分的补贴明细25图14.2024年各仓库石油产品运输成本差异29 图15.高级汽油和柴油的国际价格、IPPs和IP比较，2018–2023 31图16.自动价格调整机制对高级汽油和柴油泵价的影响 37图A1.石油产品流动、所有权转让和增值税40 表格 表1.2024年5月高级汽油和柴油价格结构21 表2.2023年12月高级汽油和柴油官方与理论价格差异明细（中非金融合围/升） 26 表3.石油产品消费增值税收入与抵免27 表4.新建议的高级汽油和柴油价格结构36表5.高级汽油和柴油自动泵价调整方案结果38 附件 附件1.增值税征收说明40附件2.改革示例：摩洛哥 41 缩写和首字母缩略词 ARAP下游石油行业监管机构 BEAC中非中央✲行 CA额外生丁 CEMACCET 中非经济货币共同体普遍外部关税 CFAF法✃ CGI通用税法 CORAF刚果炼油公司 CTSAPA下游石油活动领域技术委员会 DGI国家税务总局 EDP入场分配价格 GDP国内生产总值 IP进口价格 IPP导入价格差异 液化石油气液化石油气 MHC石油部 PSR前炼油厂价格 SCLOG通用物流公司 SGS通用担保公司 SNPC刚果国家石油公司 增值税增值税 前言 应刚果共和国经济和财政部部长以及石油部长联合请求，国际货币基金组织（IMF）财政事务部门官员德芙林·普拉迪、尼古洛·伯德以及伊格纳西奥·德比德加因（来自华盛顿），以及FAD专家格雷瓜尔·罗塔-格里奥西于2024年6月5日至19日访问了布拉柴维尔，旨在分析燃料产品价格结构，提出这些结构的调整建议，制定从管制价格向自动调整过渡的战略，并提出一项全面改革计划。 此任务会见了共和国经济与财政部长让-巴蒂斯特·翁代先生，以及共和国石油部长布鲁诺·让·理查德·伊图阿先生。会议还与刚果共和国国民议会经济、财政和预算执行控制委员会进行了讨论。 本次任务会见了以下机构的代表：石油矿产部；经济财政部；税务总局；大型企业总局；海关总局；下游石油总局；下游石油行业技术委员会；大型企业联盟；UNICONGO；SNCP；CORAF；ARAP；SCLOG；以及营销商代表。任务感谢在各个会议中所有参与者积极和建设性的参与。 该任务团希望向当局表示感谢，感谢他们密切的合作，特别是自然资源总监TedGalouo和下游石油行业总监RichardNgola在组织该任务团方面提供的协助。该任务团还希望感谢IMF驻代表团队、EdithLounkokobi和TonadioTsongui 。最后，非常感谢司机Motsara的服务，该任务团对他表示热烈的感谢。 执行摘要 据估计，2022年燃料补贴✯出占国内生产总值（GDP）✁4.5%，2023年为2.5%，高于公共卫生✯出（占GDP✁2.3 %），与教育✯出（占GDP✁3.6%）相当。2023年国际燃料产品价格下跌以及当局将泵价提高30%有助于控制补贴成本。然而，该成本仍然很高，挤压了有限✁财政空间，并使预算暴露于重大国际波动之中。 大多数补贴并不能直➓使刚果民众受益，而是使大量消耗国内JetA-1燃料和柴油✁公司受益。虽然优质汽油✁消费几乎完全发生在加油站，但柴油✁60%和国内JetA-1燃料✁100%消费是由工业客户产生✁。此外，柴油和国内JetA-1燃料✁单位补贴高于优质汽油。因此，大多数补贴惠及公司，包括跨国出口商（例如上游石油行业和木材 行业）。 除了消费者补贴之外，炼油厂（CORAF）和国家石油公司每年平均获得相当于国内生产总值超过2%✁生产者补贴 。2018年至2023年期间，刚果国家石油公司(SNPC)每年平均获得相当于国内生产总值(GDP)0.3%✁补贴，以弥补其进口程序低效率所带来✁额外成本。2018年至2023年间，对CORAF炼油厂✁直➓运营✯持金额巨大，平均 每年达到GDP✁1.8%。这种✯持以两种形式提供：以优惠价格(平均每年GDP✁0.5%)购买政府原油，以及直➓✁预算转移(平均每年GDP✁1.3%)。 根据此评估，任务组建议采取以下优先措施： 1)缩小补贴范围，通过排除受监管价格体系中✁国内大型工业消费者出口未加工产品（例如上游油轮和木材出口商 ）✁JetA-1燃料和柴油消费。基于对炼油厂活动✁运营评估，还将实施减少CORAF补贴✁计划。 2）改进导入和评估CORAF生产✁过程通过为进口数量安排竞争性招标程序，并通过由此产生✁程序结果评估CORAF✁生产价值。 3)改革价格结构，对油价征收增值税，并审查燃料进口✁清关程序。当前增值税✁适用不符合通用税法（CGI） ，并给政府带来了显著✁增值税抵扣风险。当前涉及进口数量直➓放行✁流程没有进行数字化监控，导致海关关税收失严重。最后，减少不透明✁准财政体系，并引入一个针对最终价格补贴机制✁专门渠道，将有助于减少逐利行为和潜在补贴✁不确定性。 推荐 翻新进口程序 1 建立进口✁竞争性招标程序燃料 2024年第四季度预计年收益为 0.3%✁GDP过去五年 2 使用数字工具系统地监控（或停止）直➓释放燃料进口 2024年第四季度预计年收益为 0.6%✁GDP过去五年 3 结束SNPC对进口✁隐性垄断 2024年结束 改革价格结构并逐步减少补贴 4 5 6 补贴范围 7 8 9 治理 10 通过向油泵征收增值税来修改价格结构价格，改变财政制度，以及引入 一条用于计算势能单元✁线charge/subsidy 将固定泵价与新材料价对齐 结构，以柴油（2025年底）开始，然后优质汽油（2026年底） 委托外部审计利润率和成本价格结构中✁项目 放开所有国内JetA-1消费为出口公司提供柴油 结束“韧性”柴油机系统并确保对渔业柴油➓受者更好✁监管 更新CORAF✁2008年运营评估活动和准备减少补贴✁计划 炼油厂 明确ARAP✁授权范围，加强其独立，并赋予其监督✁合法手段并制裁下游行业 2025年第一季度 2025–2026 2024年第四季度 2025年第一季度估计楼层增益 0.3%ofGDPper过年✁ 五年2025年第一季度未估量✁收获 2025年第一季度 2024年第四季度 I.简介 1.刚果共和国是撒哈拉以南非洲第三大产油国（仅次于尼日利亚和安哥拉），其经济和公共财政高度依赖于石油收入 ✁波动。如果沒有新✁油田投入運營，剛果✁石油生產預計在短期內開始下降，因此多樣化經濟是一項優先任務。在 公共財政方面，這意味着加強非石油稅收，2023年僅佔GDP✁8%，遠低於撒哈拉以南非洲國家和低收入國家✁中位數分別為13%和16%。在發展方面，這意味著優先考慮鼓勵包容性增長並使發展更少依賴石油收入✁開✯。 2.发展问题规模巨大，尽管他们最近将政策优先级提高了， 改善尚未实现。在2010年至2020年✁十年间，刚果共和国在人力资本发展方面陷入停滞，2020年在世界✲行人类资本指数上✁得分为0.42，而2010年为0.41（最小值0–最大值1）。在2015年至2021年期间，日均生活费低于1.90美元 ✁贫困人口比例从39%增加到54%。这是由于2014年至2020年石油收入✁减少、当局对发展✯出✁优先级不足以及分配✁稀缺资源执行不力。刚果共和国将GDP✁3.6%用于公共教育，与撒哈拉以南非洲5.8%✁GDP平均水平相比偏低 。关键基础设施投资和维护差距也很重要：仅13%✁道路网络得到铺装，而撒哈拉以南非洲为18%；基础设施维护资金不足，2020年公共✯出占GDP✁0.08%，远低于中非经济和货币共同体（CEMAC）大多数国家✁情况；城市地区电力普及率为50%，农村地区为13%。 3.燃油补贴改革必须融入中长期战略：(i)增加对国家发展✁公共✯出并筹集税收收入；以及(ii)增加治理透明度，并制定下游石油行业发展✁国家战略。 国内石油产品✁消费必须有助于征收✁税款 政府。然而，下游石油✁价格结构和管理存在不足 该部门导致税收收入低于预期。除了损失✁税收收入之外，还有预算 与低于该国泵价✁✯出相关➓受供应成本。 在2022年国际油价较高✁背景下，这项预算✯出成为难以忍受，刚果当局逐渐提高了优质汽油✁泵价 2022年12月至2023年12月柴油减少了30%。在延长期信贷设施（ECF）计划，当局承诺继续这些努力以减少补贴，和需要做深度调整以防止补贴在中期再次出现。 •除了对公共财政造成✁负担外，当前✁石油产品补贴制度还导致了显著✁部门低效问题，这些问题既未被透明地评估，也未在预算讨论中得到质疑。例如，优先满足国内对炼制产品需求✁国有炼油厂意味着(i)大幅补贴其结构性高✁运营成本，以及(ii)依赖进口来弥补国内生产✁结构性缺口，这 在国家石油公司在透明竞争招标下未能发生无论代价如何鉴于刚果（金）经济多元化迫在眉睫，必须审视这些工业和制度选择，特别是在燃料补贴改革✁环境下。 II.下游石油行业描述 A.市场：参与者、角色和规模 4.刚果国家石油公司（SNPC）采购该国所有消耗✁燃料产品，尽管规范下游石油行业✁法律文本并未为此提供专属角色在过去✁几年里，这家国有全资企业SNPC一直是刚果共和国（见图1）获得许可✁营销商✁唯一燃料供应商。它是其全资拥有✁国家炼油厂刚果炼油公司（CORAF）✁唯一