从“两重”“两新”资金看地方政府债如何托举新型城镇化

2济等领域具有长期影响，更与中国式现代化如缩小城乡差距、释放内需潜力等方面有着关键联动。2024年末，我国常住人口城镇化率达到67%，但增速较过去年均1%放缓至0.84%，表明城镇化处于快速发展的同时，已逐步从简单的“规模扩张”向“质效双升”过渡，这种新型城镇化既延续了传统对基础保障的资金依赖，又产生出更高层级的需求维度。结构性—总量扩张与精准投放并存。随着城镇化进一步推进，资金需求总量仍呈扩张态势，但需要陆续解决高速发展中存在的欠账问题，同时避免“大水漫灌”和无效扩张，完善配套设施。动态性—投放规模与发展阶段平衡。在不同领域初期、中期及成熟等发展阶段，会展现出对资金投放的不同需求，资金供给需与其成长节奏匹配，“好钢用在刀刃上”，既为领域发展提供恰到好处的支撑，又要避免资源错配。差异性—区域协同与分类施策考量。东中西部发展不平衡现象仍为突出，东部地区注重打造高质量及智慧发展标杆；中西部地区需要在补齐短板的同时，缩小发展差距；东北地区则需在转型和推动老工业基地振兴方面发力，避免“一刀切”，因地制宜、精准施策。（三）地方政府债助力新型城镇化高质量发展地方政府债以中长期限、低成本资金特性，投向结构与新型城镇化需求高度契合，“两重”“两新”资金为关键链接纽带，其中地方政府债是两类资金的核心供给渠道，直接支撑新型城镇化“质效双升”项目落地；新型城镇化通过“两重”项目的资产增值与“两新”项目的效率提升，为地方政府债偿还提供收益保障，从而形成“债—资—效”的良性循环。下面对地方政府债现状进行分析。从发行规模来看，2025年上半年，我国地方政府债券发行呈现加速态势，发行规模同比增长57.2%，反映出在复杂经济形势下，地方政府积极借助债券融资，加快资金筹集以支持各类项目建设，推动经济稳步增长。图1 2021年以来地方政府债总发行量、总偿还量、净融资额（单位：亿元）数据来源：Wind，大公国际整理-5,00005,00010,00015,00020,00025,000净融资额总发行量总偿还量 3从发行区域来看，经济发达地区在地方政府债发行中占据显著地位。2025年1月以来，江苏省发债规模居全国首位，其次是山东、浙江和广东三省，以上地区自身经济基础雄厚，叠加项目建设需求强烈，因此对资金的吸纳能力相对较强。一方面，发达地区有众多重大项目推进，如长三角、珠三角地区的交通一体化、产业升级项目等，需要大量资金支持；另一方面，其良好的经济环境和财政状况也使得债券发行更为顺利，市场认可度高。相比之下，中西部部分地区发债规模相对较小，但随着新型城镇化在中西部加速推进，以及国家对区域协调发展高速重视和资源倾斜，中西部地区发债规模也在逐步增长，以满足当地基础设施建设、城市更新等需求。图2 2025年1月以来地方政府债新增和再融资发行量区域分布（单位：亿元）数据来源：Wind，大公国际整理地方政府债券按用途分为新增债券和再融资债券，其中新增债券资金主要用于基础设施等重大项目、民生项目建设，为经济发展注入新动力；再融资债券则主要用于偿还到期债务本金或置换存量隐性债务，缓解地方当期偿债压力，优化债务结构。2025年1月以来，新增债的专项债券主要用于交通基础设施、市政和产业园区基础设施、民生服务、棚户区改造等领域，发行量占比为64.2%，更加侧重偏向“两重”领域。图3 2025年1月以来地方政府债中新增债的专项债券发行量投向领域分布（单位：只）数据来源：Wind，大公国际整理-5001,0001,5002,0002,5003,0003,5004,000江苏浙江湖南山东四川安徽贵州福建重庆河北广东广西江西北京吉林内蒙古辽宁新疆陕西云南上海湖北山西甘肃海南宁波宁夏青海兵团厦门黑龙江西藏河南天津青岛大连深圳新增一般新增专项再融资一般再融资专项151137125927322211397771其他专项债交通基础设施专项债市政和产业园区基础设施专项债民生服务专项债棚户区改造专项债农林水利专项债土地储备专项债旧城区改建专项债新型基础设施专项债能源专项债 4与此同时，需要防范地方政府债偿还风险，避免“两重”项目过度依赖土地财政，构建可持续的地方财源体系；规范“两新”项目市场化运行规则和操作机制，以防止政府过度兜底而产生的隐性债务风险。在此背景下，更需要建立全链条的制度保障和风险预警机制，一是强化披露项目信息和信用风险，如定期公开运营状况和债务结构，接受公开监督；二是设立备用金以应对突发流动性风险，对于偿付能力明显不足的项目或平台及时启动重整或重组程序。报告声明本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。