从148个地级市政府工作报告看隐债化解进展——地方政府隐性债务专题(八)

摘要 ■截至2023年1月28日，共148个地级市（含自治州）在政府工作报告中提及了地方债务管理相关内容，在化债进展、化债措施、债务管理、城投整合等方面释放了十分丰富的信息，本文进行全面梳理。■2022年：化债成效（1）隐债化解迎难推进。①12个地级市提及完成年度化债任务。分布在江苏、河南、辽宁、内蒙古、湖南等省份，其中江苏数量最多，包括无锡、扬州、淮安、宿迁、镇江等。②8个地级市披露债务率“颜色”。3个地级市涉及“降档”，包括镇江、鄂尔多斯（部分区）、乌海（部分区）；4个地级市“颜色”维持，包括苏州（维持绿色）、徐州（维持绿色）、盐城（维持黄色）、黔南州（维持橙色）。③通过降债、压成本、调结构等方式降低债务风险，包括南通、盐城、湘潭等。④局部隐债清零推进。扬州、荆门、咸宁、随州提及村级债务清零相关内容，鄂尔多斯市准格尔旗、鄂托克旗成为全区首批隐性债务清零旗区。此外，根据我们在《2022年城投债市场回顾：四条主线、四个阶段与三个关键词》中的梳理，2022年还有广东、上海、北京全域，以及西藏、江苏、青海、内蒙古、陕西、湖南的部分区域推进隐债清零相关工作。（2）化债举措推陈出新。部分地级市在政府工作报告中提及了较有特色的化债方案，包括化债贴息资金（乌兰察布）、债务重组（黔东南）、高息债务置换（常德）等，镇江和湘潭还提出了较具系统性的化债方案。（3）城投整合进展突出。城投整合是大部分地级市政府工作报告均涉及的内容之一，整合成果体现为①国企重组或新建，如苏州、扬州、厦门、福州、芜湖等；②国企资产和营收规模增加，如无锡、长沙、福州、泉州等；③国企评级提升，如泰州、洛阳、铜陵、遂宁等。值得关注的是，多数地级市进一步提及了2023年的整合计划。（4）政策资金多点托举。在财政收入下行、城投融资趋紧的情况下，2022年政策性资金加量投放为缓解城投项目资金压力起到了较好的作用，包括①政策性开发性金融工具，投放额度较高的地级市包括宁波、青岛、无锡、马鞍山、赣州等（均为全省首位）；②专项债，披露数据的地级市中，获取金额较高的包括青岛、烟台、南昌、赣州、无锡等；③制造业中长期贷款、设备购置与更新改造贷款、中央预算内投资也是区域获取政策性资金的来源。（5）创新融资缓释压力。在主要融资渠道监管偏紧的情况下，部分区域积极探索新的融资渠道，包括REITs、PPP、ABS、乡村振兴债、境外债等。（6）遏增化存原则稳定。大部分地级市在展示化债成果的同时，仍然着重强调了“遏增化存”的基本原则。■2023年：三点期待（1）地方债务管理“各显神通”。多数地级市都强调了“不发生系统性风险”的底线,提出了各类债务管理措施，包括事前-限制增量、事中-风险监测和预防、事后-应急准备三类。（2）化债试点仍然可期。2021年建制县隐债化解试点扩容、2022年国发2号文提出支持贵州“在部分高风险地区开展降低债务风险等级试点”后，2022年化债试点推进的信息较少，但在最新的政府工作报告中，部分地级市提及了2023年将争取化债试点相关信息，主要为贵州、辽宁的部分地级市。如贵州黔南州提出“全力争取国家和省债务风险等级降级试点”，辽宁营口提出“推动实现高风险县（市）区化债试点全覆盖”，辽宁盘锦提出“争取全域纳入国家化债政策支持范围”，2023年化债试点推进以及相关政策资金支持仍值得期待。（3）部分地级市政府工作报告对部分平台的评级、规模、综合实力等提出明确目标，在区域基本面稳定的情况下，可关注此类平台的投资机会。淮安、铜陵、开封、景德镇、银川等对部分主体提出提升评级的目标，福州、淮南、开封、焦作等提及重点做大做优部分主体。■风险提示：信息提取偏差、样本偏差、信用风险超预期等。 1 正文 截至2023年1月28日，共148个地级市（含自治州）在政府工作报告中提及了地方债务管理相关内容，在化债进展、化债措施、债务管理、城投整合等方面释放了十分丰富的信息，本文对148份政府工作报告进行全面梳理。2022年：化债成效1.1.隐债化解迎难推进2022年，在疫情反复、房地产下行、留抵退税等多重因素的影响下，地方财政处于“紧平衡”状态，但隐债化解的进度条仍在持续推进。（1）12个地级市提及完成年度化债任务12个地级市在政府工作报告中提到2022年的化债任务已完成，主要分布在江苏、河南、辽宁、内蒙古、湖南等省份。江苏是提及完成年度化债任务地级市最多的省份，包括无锡、扬州、淮安、宿迁和镇江，其次是内蒙古，鄂尔多斯、乌兰察布、乌海均提及完成隐债化解任务。此外，河南漯河和辽宁沈阳也提及超额完成化债任务，湖南株洲获评全省年度化债工作优秀市县和化债成效突出地区，贵州黔南州隐性债务化解完成率排全省前列。（注：仅根据政府工作报告的文本进行分析，其他地级市未提及不一定表示任务未完成。） （2）8个地级市披露债务率“颜色”，多数降档或维持8个地级市在政府工作报告中提及了债务率“颜色”。3个地级市债务率“颜色”涉及降档，包括镇江（“脱红”）、鄂尔多斯（部分区“脱红”）、乌海（市本级和部分区“脱红”）；4个地级市债务率“颜色”保持不变，包括苏州（维持绿色）、徐州（维持绿色）、盐城（维持黄色）、黔南州（维持橙色）。此外绥化市披露了市本级和10个县 (市、区）的最新债务率颜色（6绿、4黄、1橙）。（3）通过降债、压成本、调结构等方式降低债务风险部分地级市通过压缩债务规模、降低融资成本、优化融资结构等降低债务风险。如南通2022年“政府性债务总额和成本首次实现‘双下降’，综合成本降至有监测以来最低”，盐城2022年“政府性债务规模和债务率持续下降，国有企业新增融资成本压降57BP”，湘潭“有效优化了债务结构，降低了债务成本”，大连“政府债务风险明显降低，星海湾集团等企业债务风险稳妥化解”。 （4）局部隐债清零推进部分区域隐债清零推进，以村级债务为主。根据政府工作报告，扬州、荆门、咸宁、随州均提及村级债务清零相关内容，鄂尔多斯市准格尔旗、鄂托克旗成为全区首批隐性债务清零旗区。此外，根据我们在《2022年城投债市场回顾：四条主线、四个阶段与三个关键词》中的梳理，2022年除广东、上海、北京推动全域隐债清零外，西藏、江苏、青海、内蒙古、陕西、湖南等省份的部分区域也推进隐债清零相关工作。 1.2.化债举措推陈出新部分地级市在政府工作报告中提及了较有特色的化债方案。（1）化债贴息资金。乌兰察布政府工作报告提及，“争取自治区‘四个一批’化债贴息资金3.85亿元，完成政府隐性债务年度化解任务”。此处“四个一批”为内蒙古2022年实施的化债政策（清零一批、置换一批、贴息一批、划转一批），其中“贴息一批”为49个债务中高风险旗县提供贴息资金42亿元，贴息资金下达后全部用于偿还债务利息，腾出的预算资金全部调整用于偿还高息贷款。煤价上涨带来财政收入改善为贴息化债提供了支撑，内蒙古2022年一般预算收入实现2824.4亿元，完成年初预算的117.7%，增长20.2%。（2）债务重组。贵州部分区域响应国发2号文、财预114号文的要求，强调推动债务重组缓解偿债压力，如黔东南提出2023年将“通过债务重组进一步缓债”。（3）高息债务置换。2022年4-8月宽松的流动性环境中，部分区域城投顺势推动高息债务置换。如常德提出，“开展降息减债攻坚，推动存量高息债务置换，节约利息支出8.8亿元”。（4）部分地级市提出较具系统性的化债方案。如镇江“强化‘化债也是政绩’的理念，深入推进‘脱红’、‘破冰’、‘削峰’、‘强基’四项计划”；湘潭对平台公司实施“资产重组、债务重组、功能重组”，推动平台公司“缩表、降息、瘦身、赋能”，“矢志成为全省乃至全国破解债务难题先锋”。 1.3.城投整合进展突出城投整合是大部分地级市政府工作报告均涉及的内容之一。整合成果体现为：（1）国企重组或新建，如苏州、扬州、厦门、福州、芜湖等；（2）国企资产和营收规模增加，如无锡市属国企“资产规模实现两位数增长，营收规模全省领先”，长沙城发集团、湘江集团实现“千亿资产、百亿营收、十亿利润”，福州、泉州等市属国企资产总额明显增长。（3）国企评级提升，如泰州“1+N”国企改革体系基本形成，市城投集团获AAA评级；洛阳国晟集团、文旅集团分获AAA、AA+信用评级；铜陵西湖投资集团获AA+主体评级；遂宁遂投集团获AA+主体评级；广安投资集团获AA+主体评级等。 值得关注的是，多数地级市进一步提及了2023年的城投整合计划。如泰州提出“坚持分类改革方向，推动国资国企战略性重组和专业化整合”；扬州提出“持续推进经营性国有资产集中统一监管”；洛阳提出“加快市属国企市场化转型、专业化整合，6月底前公交集团完成股权划转、热力集团组建到位”；衡阳提出“开展平台公司经营性资产三年倍增行动”；南昌提出“进一步做强做优做大国有资本和国有企业,唱响国企改革‘南昌模式’”；赣州提出“加大市属国有资本投资运营公司改革试点力度”等。 1.4.政策资金多点托举在财政收入下行、城投融资趋紧的情况下，2022年政策性资金加量投放为缓解城投项目资金压力起到了较好的作用。（1）政策性开发性金融工具。根据各地级市在政府工作报告中的披露，2022年政策性开发性金融工具投放额度较高的地级市包括宁波（141.4亿元，全省首位）、青岛（115亿元）、无锡（全省首位）、马鞍山（52.2亿元，全省首位）、赣州（全省首位）、等。根据我们在《370个政策性开发性金融工具项目解析：哪些城投获取资金多？》中的统计，广东、浙江、山东等省份是政策性开发性金融工具获取大省。（2）专项债。较多地级市在政府工作报告中提及了专项债获取情况，金额较高的地级市包括青岛（488亿元）、烟台（168个项目获专项债券支持277.7亿元）、南昌（120.7亿元）、赣州（全省第一）、无锡（全省第一）等。（3）制造业中长期贷款、设备购置与更新改造贷款、中央预算内投资也是城投获取政策性资金的来源。 1.5.创新融资缓释压力在城投主要融资渠道监管偏紧的情况下，部分区域积极探索新的融资渠道，包括REITs、PPP、ABS、乡村振兴债等。（1）REITs。常州提出2023年“力争在REITs项目上实现突破”，扬州提出“探索REITs等多元化投融资模式”，苏州提出“新增一批基础设施公募基金（REITS）”，济南提出“策划实施一批PPP项目，稳步推进基础设施REITs试点”；（2）ABS。长沙提出“成功发行全省国有企业首单类REITs”，赣州“经开区落地全省首单知识产权证券化项目”；（3）其他（乡村振兴债、美元债等）。九江“获批历史首单优质企业债和全省首单乡村振兴债”，德阳“成功发行3.5亿美元外债，是建市以来发行的首笔境外债券”。 21.6.遏增化存原则稳定大部分地级市在展示化债成果的同时，仍然着重强调了“遏增化存”基本原则，部分地级市的表述较为坚决。如芜湖提出“坚决杜绝新增隐性债务铺新摊子，防范国有企事业单位‘平台化’”，盐城提出“加强政府债务及国有企业投融资管理，坚决控制增量、化解存量”，宿迁提出“坚决遏制增量、化解存量，确保完成省定债务化解任务”，新乡提出“坚决遏制隐性债务增量，严禁违规变相举债、虚假化债”等。2023年：三点期待2.1.地方债务管理“各显神通”不发生区域性系统性风险仍是底线。在房地产、金融、地方债务等潜在风险叠加下，多数地级市都强调了“不发生系统性风险”的底线。部分地级市明确强调债务如期兑付，提及“刚兑”等表述，如贵州黔南州提出“公开市场‘刚兑’债务未发生‘爆雷’”，吉林松原市提出“顶住了非标刚兑债务偿债高峰”。 在不发生系统性风险的底线下，各地在债务管理措施上“各显神通”。（1）事前：限制增量。如株洲提出2023年要“严格审批国企新增债务”，徐州提出“强化经营性债务规模和负债率管控”，淮安提出“规范国企投融资行为，持续压降融资成本”，连云港提出“合理控制经营性债务规模”。（2）事中：风险监测和预防。宁波提出“强化债务风险动态评估和监测预警”，三明提出“完善金融风险监测、评估和处置机制”，郑州提出“631”债务偿还机制（提前6个月制定债务到期还款计划, 3个月落实资金