从192个地级市预算报告看6条化债线索——地方政府隐性债务专题(九)

摘要 ■截至2023/2/24，全国333个地级市（州）中共192个披露了2022年预算执行报告，结合我们此前对政府工作报告的梳理（《从148个地级市政府工作报告看隐债化解进展》），本文对全国地级市化债进展、化债措施、债务管理进行全面剖析。■一、45个地级市提及完成化债任务。分布在江苏、四川、内蒙古、陕西、湖南等省份。其中江苏是提及完成化债任务最多的省份，共10个地级市，其次是四川（7个），资源型省份内蒙古和陕西化债也较为积极。有23个地级市明确表示超额完成化债任务，分布在江苏、陕西、四川等省份。■二、32个地级市披露化债规模。分布在内蒙古、贵州、辽宁、吉林、河北等省份。煤价上涨带来区域财力改善的背景下，内蒙古化债规模遥遥领先，3个披露数据的地市2022年隐债化解规模均在百亿左右，贵州和辽宁部分地级市披露化债规模也较高。■三、22个地级市披露债务率颜色。7个地级市债务率颜色涉及“降档”，包括镇江、淮南（市本级）、马鞍山等；10个地级市债务率颜色维持“绿色”，包括苏州、无锡、徐州、黄冈、拉萨等；4个地级市债务率颜色维持“黄色”，包括盐城、新余、安康和聊城；2个地级市（州）债务率颜色维持“橙色”，包括黔南和黔西南。■四、15个地级市涉及“隐债清零”。分布在广东、湖南、湖北、内蒙古、江苏、陕西等省份。目前全国“隐债清零”工作有三个特点，①三个“全域无隐债试点”省市基本完成清零；②非试点省市“散点”推进；③非试点省市“自下而上”推进为主，从债务存量较小的村级或区县切入居多。■五、6大化债措施齐头并进。50余个地级市在预算执行报告中披露了化债措施，基本围绕财政部化债“六大招”展开。①统筹“三资”是最常见的化债手段，包括安排财政资金、防风险经费、化债贴息资金、加快土地出让、盘活资产资源等；②借新还旧&展期也是常见的化债手段，贵州、内蒙古、吉林等省份提及较多。③ “隐转企”少数地级市涉及；④其他化债措施包括争取上级资金支持、发行置换债、核减核销等。■六、3类债务管理措施多管齐下。①事前：通过扩大债务管控范围、限制债务规模、限制融资成本、限制债务结构、管控平台数量等，防患于未然。以江苏较为典型，多数地级市在隐债之外，强调“经营性债务”管控，提出债务规模、债务率、债务成本、债务结构、平台数量管控目标。②事中：通过债务监管组织（如债管办）、债务监测系统（财政部、纪委、国资委、企业债务管控系统）、制定还款计划（如631偿债机制）等管控债务风险。③事后：若债务出现兑付困难，通过应急资金池、信用保障基金等避免偿债风险。如怀化设立6亿元应急资金池，许昌设立偿债资金池。■总结。通读全国地级市预算执行报告有四个结论：（1）隐债化解“迎难”推进。2022年，受疫情、房地产下行、留抵退税等影响，地方财政处于“紧平衡”状态，但隐债化解的进度条并未停滞。（2）债务管理“各显神通”。多数地级市在预算执行报告中都着重强调了“不发生系统性风险”的底线，在此背景下地方形成了丰富的债务管理“工具箱”。（3）“遏增化存”原则稳定。大部分地级市在展示化债成果的同时，仍着重强调了“遏增化存”基本原则，后续城投融资监管政策若出现边际松绑或也存在一定边界。（4）三条投资线索。①关注债务管理措施较具系统性的省份，如江苏、湖南等。②关注化债试点的扩容。从预算执行报告看，贵州、四川、吉林、陕西、浙江等部分地级市提及化债试点相关内容。关注无隐债试点在“好区域”的推广和化债试点在“尾部区域”的扩围。③关注有资产注入或评级提升计划的主体。■风险提示：城投监管政策超预期、信用风险超预期等。 正文 截至2023/2/24，全国333个地级市（州）中共192个披露了2022年预算执行报告，在隐债化解、债务风险防范等方面释放了十分丰富的信息。结合此前我们对地级市政府工作报告的梳理（《从148个地级市政府工作报告看隐债化解进展——地方政府隐性债务专题（八）》），本文对全国地级市的化债进展、化债措施、债务管理进行全面剖析。 145个地级市提及完成化债任务45个地级市在预算执行报告或政府工作报告中提及完成年度化债任务，主要分布在江苏、四川、内蒙古、陕西、湖南等省份。其中，江苏是提及完成化债任务最多的省份，包括南通、常州、盐城、泰州、南京、无锡、扬州、淮安、宿迁、镇江共10个地级市，其次是四川，7个地级市提及完成化债任务。资源型省份内蒙古和陕西化债也较为积极，分别有5个、4个地级市提及完成年度化债任务。值得注意的是，23个地级市明确表示超额完成化债任务，主要分布在江苏、陕西、四川等省份。其中，除江苏外，陕西是提及超额完成化债任务最多的省份，包括榆林、渭南、安康和铜川。（注: 仅根据预算执行报告或政府工作报告的文本进行分析，其他地级市未提及不一定表示任务未完成) 232个地级市披露化债规模32个地级市在预算执行报告中披露了隐债化解规模，主要分布在内蒙古、贵州、辽宁、吉林、河北等省份。煤价上涨带来区域财力改善的背景下，内蒙古化债规模遥遥领先，3个披露数据的地级市2022年隐债化解规模均在百亿左右。其中，鄂尔多斯全市化解政府隐性债务203.2亿元，呼和浩特全年化解隐性债务144.88亿元，通辽全年预计化解债务85.03亿元。此外，贵州和辽宁披露化债规模也较高，贵州黔南州2022年预计完成隐性债务化解54.87亿元，辽宁辽阳、营口、朝阳、阜新分别化解存量隐性债务19.66亿元、14.9亿元、12亿元、1.9亿元。 322个地级市披露债务率颜色22个地级市披露债务率颜色。其中，7个地级市债务率颜色涉及“降档”，包括镇江（脱红）、淮南（市本级脱红）、马鞍山（脱红）、鄂尔多斯（伊金霍洛旗、康巴什区脱红）、乌海（市本级、海南区脱红）、黔西南州（贞丰县脱红）、绥化（市本级橙转黄）；10个地级市债务率颜色维持在“绿色”区间，分别为苏州、无锡、徐州、甘孜州、黄冈、中卫（沙坡头区、海原县）、凉山州、朝阳、黔西南州（州本级）、拉萨；4个地级市债务率颜色维持在“黄色”区间，分别为盐城、新余、安康、聊城；2个地级市债务率颜色维持在“橙色”区间，分别为黔南州和黔西南州（均为全州口径）。 415个地级市涉及“隐债清零”15个地级市的预算执行报告或政府工作报告涉及 “隐债清零”相关内容，主要分布在广东、湖南、湖北、内蒙古、江苏、陕西、浙江等省份。目前全国“隐债清零”工作有三大特点。（1）三个“全域无债试点”省市基本完成清零。广东和北京分别于2022年1月、2023年1月“官宣”清零，上海根据各区的信息披露，或在2022年5月前后完成清零。（2）非试点省市“散点”推进。目前有湖南（部分区）、湖北（村级）、内蒙古（部分旗区）、江苏（部分县区）、青海（部分州）等省份的部分区域涉及“隐债清零”。（3）以“自下而上”推进为主。非试点省市“隐债清零”从债务存量较小的村级或区县切入居多，如湖北较多地级市涉及村级债务清零，湖南、江苏、内蒙古等清零主要涉及个别区县。除北上广外，“自上而下”的推进并配合中央政策资金支持目前尚未进一步推开，2023年可密切关注相关政策动向。例如，温州在预算执行报告中提出，“紧盯局域隐性债务清零试点动向，提前做好工作预案”。 56大化债措施齐头并进50余个地级市在预算执行报告中披露了化债措施，基本围绕财政部化债“六大招”展开。 （1）统筹资金资产资源。统筹“三资”是最常见的化债手段，如漯河提出“安排防范重大风险经费62635万元，支持有序化解政府隐性债务和政府债务还本付息”；黄山提出“千方百计加快土地出让，统筹做好资金调入及存量盘活，全力防范财政风险”；巴中提出“创新运用资产资源化债方式，持续清理具有市场潜力非经营性国有资产，统筹城市建设中陆续形成各类准经营性资产”；乌海提出化债方式包括“盘活存量资金、化债贴息资金、处置闲置资产、企业自有资金”等。（2）借新还旧&展期。展期也是较为常见的化债手段，贵州、内蒙古、吉林等省份提及较多。例如黔南州提出“通过展期、降息、债务重组等手段依法依规化解债务风险。今年（2022年）以来，全州展期降息6.99亿元，债务重组9.1亿元”；毕节提出“通过引导金融机构展期、降息、重组等，有效化解刚兑债务偿还压力”；呼和浩特提出“全力推进金融债务展期延期”；乌兰察布提出“与金额机构密切合作、共同创新金融产品，推进展期、续贷和降息，缓释到期金融类债务风险”；辽源提出“开展债务降息、展期及置换工作，消减债务压力”等。（3）转为经营性债务。少数地级市涉及“隐转企”化债，如淮北提出“采取预算安排、债务展期、合理合规转换为企业经营债务等多种方式，稳妥有序化解存量隐性债务”；兰州提出“综合运用合规转化为企业经营性债务、依法依规核减隐性债务等方式，稳妥有序化解存量隐性债务”。（4）其他化债举措。包括争取上级资金支持、发行置换债、核减核销等。例如毕节提出“通过自身持续努力和争取省级支持确保了‘不爆雷’、‘不冒泡’”；白城提出2023年将通过“发行置换债券等多种方式，稳妥化解政府债务”；阜阳、通化、呼和浩特、乌海等提及通过依法依规“核减核销”化解隐性债务。 63类债务管理措施多管齐下地方在预算执行报告中关于债务管理的相关表述较为丰富，有助于辅助区域债务管理能力的评判。按照债务产生的阶段，地方债务管理措施可分为事前、事中、事后三类。 （1）事前：在债务产生以前，通过扩大债务管控范围、限制债务规模、限制融资成本、限制债务结构、管控平台数量等，防患于未然。①扩大债务管控范围方面，江苏多数地级市、安徽和湖南部分地级市在隐债之外，强调对“经营性债务”进行管控。如连云港提到“加强政府性债务管理，实施政府债务、隐性债务和融资平台公司经营性债务风险同步防范与化解”；南京提到“将平台经营性债务纳入整体债务闭环管理”；泰州提到“继续抓好融资平台公司经营性债务管控工作”；长沙提到“对区县（市）经营性债务全面核查”；黄山提到“持续加强经营性债务管理，全方位、全维度严防债务风险”。②限制债务规模方面，江苏地级市提及较多。如常州提出“严控债务总量”；徐州提到“对融资平台公司债务规模和资产负债率实现‘双管控’”；泰州提出“严控经营性债务规模，全力压降融资综合成本”。③限制融资成本、债务结构方面，也以江苏地级市居多，如盐城提出“严格执行融资成本控制线”；淮安提出“严控国有企业综合融资成本”；南通提出“开展债务成本‘削峰’行动，重点清退非标融资”。④管控平台数量方面，泰州提到“推进融资平台公司清理整合，清理归并低效、无效融资平台公司超400家”；镇江提到“通过‘撤并转提’清理整合平台公司，持之以恒推动政府性债务和政府性债务率‘双降’”；永州提及“推进融资平台公司‘子孙公司’关停并转”。（2）事中：债务产生后，通过债务监管组织（如债管办）、债务监测系统（财政部、纪委、国资委、企业债务管控系统）、制定还款计划（如631偿债机制）等管控债务风险。①债务监管组织方面，松原提到“设立政府性债务管理领导小组和政府性债务风险事件应急领导小组”。②债务监测系统方面，南通提到“依托财政部和省纪委两大债务监管系统，实时动态监测债务情况”；锦州提到“充分发挥‘地方政府债务管理系统’和‘财政部债务监测平台’作用，加强债务数据调度分析和动态监控”。湘潭提到，“搭建市本级债务管理系统及账户在线监控平台，完成24家银行上线投产使用”。③制定还款计划方面，株洲提到“建立‘631’到期债务资金监测机制，动态监测企业到期债务缺口情况”；南阳提到“印发《关于落实“631”债务偿还机制工作的通知》，督促企业提前制定偿债方案和应急预案”。（3）事后：若债务出现兑付困难，政府通过应急资金池、信用保障基金等避免偿债风险。如怀化提到“按照‘谁负债、谁偿还’‘谁使用、谁偿还’‘统一管理、规范使用’原则设立6亿元应急资金池”；许昌提到“设立偿债资金池，夯实债务偿还主体责任”。 7总结 通读192个地级市预算执行报告，有以下四个结论：（1）隐债化解“迎难”推进。2022年，受疫情、房地产下行、留抵退税等因素影响，地方财政处于“紧平衡”状态，但隐债化解的进度条并未停滞。全国45个地级市提及完成化债任务、