巴布亚新几内亚：若干问题

2025年6月 加强基于规则的财政框架表巴布亚新几内亚由岳舟（APD）和Bryn Welham（FAD）准备精选问题图例盒子目录参考文献____________________________________________________________________________ 20巴布亚新几内亚 ________________________________________________________________ 21. 不同类型财政规则的优势与劣势 _____________________________________92. 不同容差水平下的校准财政锚 _________________________ 111. 中期财政框架的基本组成部分 ______________________ 182. 小岛屿国家的财政规则豁免条款 ____________________________________ 19批准亚洲和大洋洲部门1. 公共债务及其驱动力 ___________________________________________________________22. 经济增长与财政状况 __________________________________________________________33. 公共债务与总体平衡预测 __________________________________________________________44. 公共债务构成__________________________________________________________45. 法定债务上限与公共债务 ________________________________________________56. 债务上限分配 ________________________________________________ 107. 潜在冲击下债务路径的演变 ____________________________________ 128. 财政规则与债务路径 _________________________________________________________ 13A. 引言 _________________________________________________________________________2 B.巴布亚新几内亚现有的财政框架________________________________________________5 C. 选择中期财政锚点和操作规则 _____________________6 D. 校准巴布亚新几内亚的财政锚点和财政规则 _____________________________ 10 E. 通过公共财政管理改革支持中期财政框架____________________________________________ 15 F. 结论和政策启示_________________________________________________ 17 -8.0-6.0-4.0-2.00.02.04.06.08.010.0050100150200250200720092011201320152017201920212023-10-8-6-4-202468101220142015201620172018201920202021202220232 国际货币基金组织A. 简介图1. 公共债务及其驱动力公共债务和初级余额（公共债务指数，左侧，2007年=100. 初级收支平衡，右侧）PNG主要平衡，右侧PNGLICPIC国内生产总值百分比公共债务的驱动力（占国内生产总值百分比）来源：PNG当局和国际货币基金组织工作人员的计算。巴布亚新几内亚（PNG）的公共债务近年来显著增加，导致债务困境风险高企，并暴露出现有财政体系中的显著缺陷。本文建议通过引入明确的国家债务锚和 primar баланс 规则来加强当局的财政框架。具体而言，我们认为将中期债务锚设定在GDP的30%至40%之间是合适的，以确保在大多数情况下60%的债务限额不会被突破。此外，我们建议将 primar 平衡作为一项操作政策工具，以促进公共债务向其锚的收敛，并在长期内保持在该水平。推进公共财政管理（PFM）改革，同时按照中期收入战略（MTRS）筹集收入，并加强支出和承诺控制，对于增强财政框架的可信度也至关重要。来源：PNG当局；WEO；以及IMF工作人员计算。注释：公共债务指数在2007年被标准化为100。1. PNG的公共债务自全球金融危机（GFC）以来持续上升，主要是由较大的财政赤字推动。由于2012-2019年间持续的收入下降，部分反映了较低的商品价格，巴布亚新几内亚的财政赤字扩大，并平均达到了GDP的4.2%——将其置于所有国家的顶端分位数。因此，尽管实现了正的实际增长，在此期间公共债务翻了一番多，并在2019年达到了40.6%。结合增长乏力、COVID-19期间显著的财政放松以及最近基那贬值，公共债务进一步上升到近GDP的55%（图1）。巩固巴布亚新几内亚的基于规则的财政框架 残差fx贬值实际增长实际利率主要赤字公众的变化债务 -6-4-20246810121416-6-4-202468101214162007200920112013201520172019202120230.020.040.060.080.0100.0120.00101520253020072009201120132015201720192021202302040608010012000.511.522.533.54图2。增长与财政地位国际货币基金组织 3财政收入和支出（占国内生产总值百分比）实际增长(百分比)非资源增长资源部门增长实际GDP增长率来源：NSO和IMF工作人员的计算。收入支出5石油和天然气价格指数，右侧来源：PNG当局；WEO；以及IMF工作人员计算。基础设施接入（2022）人类发展指数 (2022)（索引范围从 0-1）巴布亚新几内亚太平洋岛国平均新兴和发展中亚洲平均。移动蜂窝网络电力接入率（%至少使用一次的人）公路总长度订阅（每100人）基本饮用水人均网络人)服务 (%)（每人千米，右侧）人口)来源：国际货币基金组织工作人员计算，基于世界银行的世界发展指标和中央情报局数据。2. 在过去二十年里，PNG已经变成了一个资源丰富的国家，现在对资源部门的冲击更加敏感。PNG经济在过去二十年经历了结构性变化，随着主要资源项目的效益开始显现，使资源部门成为关键经济驱动力。截至2023年，该部门占产出的25%，财政收入的24%和出口总额的87%。这给财政政策带来了新的挑战。首先，由于增长和财政状况与资源部门冲击和商品价格的正相关，财政政策已成为顺周期性。例如，PNG液化天然气项目的完成使2014年增长率达到两位数，而2014年后的商品价格暴跌削弱了财政状况。这在新冠疫情期间尤为明显，波格拉矿的关闭和商品对外需求的疲软显著削弱了增长和财政状况。其次，资源收入的波动对债务可持续性构成风险。在当前阶段，公共财政得益于资源收入的大幅增长。然而，国际经验表明，在经济繁荣时期扩大支出的压力可能导致不可持续的支出规模，使国家在价格逆转时面临快速而痛苦的财政调整。最后，PNG还面临着使用资源收入 -4.3-3.101020304050607020232024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 20334 国际货币基金组织巴布亚新几内亚（占国内生产总值百分比）预测总体平衡，WEO，RHS总体平衡，13年计划，右侧（RHS）公共债务，世界经济展望，左上角公共债务，13年计划，左侧来源：PNG财政部门和国际货币基金组织工作人员计算。5. 加强财政框架有助于提高其可信度3. 当局制定了一项雄心勃勃的13年财政修复计划来应对债务风险。十三年的预算修复和重建计划于2022年预算中提出，旨在2027年实现预算平衡，到2028年将债务减少至40%，到2033年降至零（图3）。虽然雄心勃勃的整合计划在很大程度上被视为理想化的，并且不具有法律约束力，但它与从2024年的3.4%赤字实现2033年超过GDP 8%的财政盈余相对应。这种财政整合在跨国比较中几乎是前所未有的。降低公共债务风险（框1）当前的财政框架对债务路径缺乏清晰说明，因为13年计划旨在将债务在2028年降至GDP的40%左右，并在2033年进一步降至零——这涉及重大整合，将限制政府解决巴布亚新几内亚（PNG）重大发展需求的能力——而修订后的《财政责任法》（FRA，2023年）则建议中期内公共债务应低于GDP的40%。关于债务目标的不明确可能会损害财政框架的可信度。明智地选择行业。虽然该国存在巨大的发展需求，应该提高人力和物质资本，但也应避免具有潜在“荷兰病”效应的顺周期财政政策（图2）。1根据低收入国家债务可持续性框架（lic-dsf），巴布亚新几内亚的公共债务被评估为可持续，但存在高度债务困境风险，债务承担能力较弱。公共债务和总体平衡预测图3 公共债务和总体平衡4. 尽管公共债务增加了，但其构成已转向更大程度地依赖外部优惠融资以降低债务风险。当公共债务存量增加到超过GDP的50%时，债权人构成已逐渐从商业贷款转向官方多边和双边融资（图4）。同时，国内债务占比已从2015年约占总公共债务的80%的峰值下降至2023年的50%。最近，由于国内流动性状况显著收紧，国内债务存量进一步下降至总债务的44%。对外部优惠融资的日益依赖促进了中期债务可持续性指标的改善。 -2.1-10.11.73.24.75.978.6-6-4-20246810010203040506020122013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023（占国内生产总值百分比）（占国内生产总值百分比）外债 内债来源：PNG财政部门和国际货币基金组织工作人员计算。（占国内生产总值百分比）1公共债务的构成图4. 公债构成 ..0102030405060702006200820102012201420162018202020222024B. 巴布亚新几内亚现行财政框架国际货币基金组织 5FRA2023FRA公共债务债务上限FRA2020FRA2019FRA2006 FRA2013来源：法国央行和 IMF 员工计算。财政问责法案 (2006)财政责任法案 (2020)2例如，参见Checherita-Westphal (2014)。然而，关于公共债务最优水平的实证证据存在显著差异，从GDP的20%到90%不等（Reinhart and Rogoff 2015），具体取决于国家特有的特征，如收入水平，以及估计方法。法定债务上限和公共债务图5.法定债务上限和（占国内生产总值百分比）公债7. 本文的结构如下。第二节将讨论巴布亚新几内亚的现行财政框架。第三节将讨论巴布亚新几内亚财政锚和财政规则的选择。第四节将校准财政锚和规则，并为构建财政框架的退出条款提供一般原则。第五节将提出机构性公共财政管理改革以增强框架的可信度。2023年占国内生产总值（GDP）的57.5%，计划从2033年起将该比例降至40%以下的GDP水平（FRA 2023）。除债务上限外，FRA修正案（2017）还规定了政府应在中期维持的债务区间，即30%至35%的GDP的隐性债务锚。该债务区间在过去已修订过三次。8. 当前png的财政框架由法定的债务上限和隐性的债务锚点组成，但两者都经常修订，损害了其可信度。2006年FRA将公共债务水平设定为GDP的30%上限。3然而，这并没有有效地引导或约束财政政策，即使在没有重大外部冲击的情况下也是如此。在过去5年中，债务上限已经三次被更改（图5）：2019年调整至GDP的45%，202