巴布亚新几内亚：若干问题

2025年6月 加强基于规则的财政框架表巴布亚新几内亚由 Yue Zhou (APD) 和 Bryn Welham (FAD) 编制选定的议题图示箱子目录参考文献____________________________________________________________________________ 20巴布亚新几内亚 ________________________________________________________________ 21. 不同类型财政规则的优势与劣势 _____________________________________92. 不同容差水平下的校准财政锚 ________________________________________ 111. 中期财政框架的基本构成 ______________________ 182. 小岛屿国家的财政规则豁免条款___________________________________ 19已批准亚洲和大洋洲部门1. 公共债务及其驱动因素 ___________________________________________________________22. 经济增长与财政状况 __________________________________________________________33. 公共债务与总体平衡预测 ________________________________________________________44. 公共债务构成 ______________________________________________________________45. 法定债务上限与公共债务 ______________________________________________________56. 债务上限的分配 ______________________________________________________________ 107. 潜在冲击下债务路径的演变 ____________________________________________________ 128. 财政规则与债务路径 __________________________________________________________ 13A. 介绍 _________________________________________________________________________2 B.巴布亚新几内亚现有的财政框架________________________________________________5 C. 选择中期财政锚和操作规则 _____________________6 D. 校准巴布亚新几内亚的财政锚和财政规则 _____________________________ 10 E. 通过公共财政管理改革支持中期财政框架____________________________________________ 15 F. 结论和政策意义_________________________________________________ 17 -8.0-6.0-4.0-2.00.02.04.06.08.010.0050100150200250200720092011201320152017201920212023-10-8-6-4-202468101220142015201620172018201920202021202220232 国际货币基金组织A. 简介图1. 公共债务及其驱动因素公共债务与经常账户余额(公共债务指数，左侧，2007年=100. 初步收支平衡，右侧)PNG主要平衡，右侧PNGLICPICGDP的百分比公共债务的驱动因素（占GDP的百分比）来源：PNG当局和IMF工作人员的计算。巴布亚新几内亚（PNG）的公共债务近年来显著增加，导致债务困境风险高企，并暴露出现有财政体系的明显缺陷。本文建议通过引入明确的国家债务锚点和初级平衡规则来强化当局的财政框架。具体而言，我们认为将中期债务锚点设定在GDP的30%至40%之间是合适的，以确保在大多数情况下债务上限的60%不会被突破。此外，我们建议将初级平衡作为一项操作政策工具，以促进公共债务向其锚点收敛，并在更长时期内维持在该水平。推进公共财政管理（PFM）改革，根据中期收入战略（MTRS）筹集收入，以及加强支出和承诺控制，对于增强财政框架的可信度也至关重要。资料来源：PNG当局；WEO；以及IMF工作人员计算。注释：公共债务指数在2007年被标准化为100。1. PNG的公共债务自全球金融危机（GFC）以来一直在上升，主要由较大的财政赤字推动。由于2012-2019年收入的持续下降，部分反映了商品价格的降低，巴布亚新几内亚的财政赤字扩大，并维持在GDP平均4.2%的水平——将其置于所有国家的最高分位数。因此，尽管存在正的实际增长，在此期间公共债务翻了一番以上，并在2019年达到了40.6%。弱增长、新冠疫情期间的显著财政放松，以及最近基那贬值进一步将公共债务推高至接近GDP的55%（图1）。加强巴布亚新几内亚的基于规则的财政框架 残差fx贬值实际增长实际利率主要赤字公众变化债务 -6-4-20246810121416-6-4-202468101214162007200920112013201520172019202120230.020.040.060.080.0100.0120.00101520253020072009201120132015201720192021202302040608010012000.511.522.533.54图2。增长与财政地位国际货币基金组织 3财政收入和支出（占GDP的百分比）真实增长(百分号)非资源增长资源行业增长实际国内生产总值增长率来源：NSO和IMF工作人员的计算。收入支出5石油和天然气价格指数，右侧来源：PNG主管部门；WEO；以及IMF工作人员计算。访问基础设施（2022）人类发展指数（2022）（索引范围从0-1）巴布亚新几内亚太平洋岛国平均。新兴亚洲和发展中国家平均数移动蜂窝通电接入率（% 至少使用的人数）道路总长度订阅（每100人）基本饮用水人均网络人们)服务 (%)（每千人km，右侧）人口)来源：国际货币基金组织工作人员计算，基于世界银行的《世界发展指标》和CIA数据。2. 在过去二十年里，PNG已成为一个资源丰富的国家，现在更容易受到资源部门冲击。PNG经济在过去二十年经历了结构性变化，主要资源项目开始产生效益，使资源部门成为关键的经济驱动力。截至2023年，该部门占产出25%，财政收入24%，总出口87%。这给财政政策带来了新的挑战。首先，财政政策变得顺周期性，因为增长和财政状况与资源部门冲击和商品价格呈正相关。例如，PNG液化天然气项目的完工在2014年将增长率推向两位数，而2014年后的商品价格暴跌则损害了财政状况。这在新冠疫情期间尤为明显，波尔格腊矿的关闭和商品对外需求疲软显著削弱了增长和财政状况。其次，资源收入的波动性对债务可持续性构成风险。在当前的关键时刻，公共财政得益于资源收入的大幅增长。然而，国际经验表明，在经济繁荣时期扩大支出的压力可能导致不可持续的支出规模，使国家在价格逆转时面临快速而痛苦的财政调整。最后，PNG还面临利用资源收入 -4.3-3.101020304050607020232024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 20334 国际货币基金组织巴布亚新几内亚（占GDP的百分比）预测总体平衡，WEO，RHS总体平衡，13年计划，右侧（RHS）公共债务，世界经济展望，左上角公共债务，13年计划，左侧来源：PNG财政部和国际货币基金组织工作人员计算。5. 加强财政框架有助于增强其可信度3. 当局采用一项雄心勃勃的13年财政整顿计划以应对债务风险。13年的预算修复和重建计划在2022年预算中提出，旨在到2027年实现预算平衡，到2028年将债务降低至40%，到2033年降至零（图3）。虽然雄心勃勃的整合计划在很大程度上被视为理想化的，并且不具有法律约束力，但它对应着从2024年的3.4%赤字到2033年实现超过GDP 8%的财政盈余。这种财政整合在一个跨国比较中几乎是前所未有的。降低公共债务风险（框1）。当前财政框架对债务路径缺乏明确性，因为13年计划旨在将债务在2028年降至约GDP的40%，并在2033年进一步降至零——这涉及重大整合，将限制政府解决巴布亚新几内亚（PNG）重大发展需求的能力——而修订后的财政责任法案（FRA，2023年）则表明，中期内公共债务应低于GDP的40%。关于债务目标的这种模糊性可能会损害财政框架的信誉要明智地选择行业。虽然该国的发展需求很大，应该提高人力和物质资本，但它也应该避免具有潜在的“荷兰病”效应的顺周期财政政策（图2）。1在低收入国家债务可持续性框架（LIC-DSF）下，巴布亚新几内亚的公共债务被评估为可持续，但存在极高的债务困境风险和较弱的债务承担能力。公共债务和总体平衡预测图 3。公债和总体平衡4. 尽管公共债务有所增加，但其构成已转向更大程度地依赖外部优惠融资以降低债务风险。随着公债库存增至占GDP 50%以上，债权构成已逐渐从商业贷款转向官方多边和双边融资（图4）。与此同时，国内债务占比已从2015年约占总公债80%的峰值下降至2023年的50%。最近，由于国内流动性条件显著收紧，国内债务库存进一步下降至总债务的44%。对外优惠融资的日益依赖有助于中期债务可持续性指标的改善。 -2.1-10.11.73.24.75.978.6-6-4-20246810010203040506020122013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023（占GDP的百分比）（占GDP的百分比）外债 国内债务来源：PNG财政部和国际货币基金组织工作人员计算。（占GDP的百分比）1公债构成图4. 公债构成 ..0102030405060702006200820102012201420162018202020222024B. 巴布亚新几内亚现行的财政框架国际货币基金组织 5FRA2023FRA公共债务债务上限FRA2020FRA2019FRA2006 FRA2013来源：法国内阁和IMF工作人员的计算。预算法 (2006)财政问责法案（2020）2例如，参见Checherita-Westphal（2014）。然而，关于公共债务最优水平的实证证据差异显著，从占GDP的20%到占GDP的90%（Reinhart和Rogoff 2015），具体取决于国家特定特征（如收入水平）和估计方法。法定债务限额和公债图5.法定债务限额和（占GDP的百分比）公债7. 本文结构如下。第二节 将讨论巴布亚新几内亚当前的财政框架。第三节 将讨论巴布亚新几内亚财政锚和财政规则的选择。第四节 将校准财政锚和规则，并提供构建退出条款到财政框架的一般原则。第五节 将提出制度性公共财政管理改革以增强框架的可信度。2023年占国内生产总值（GDP）的57.5%，计划从2033年起将其降至GDP的40%以下（FRA 2023）。除了债务上限外，2017年的FRA修正案还规定政府应在中期内寻求维持一系列债务，即一个隐性的债务锚，在30%至35%的GDP之间。过去债务范围修订了三次8. 当前，PNG的财政框架由一项法定债务上限和一个隐含的债务锚组成，但两者都经常被修订，从而损害了它们的可信度。2006年FRA将公共债务水平设定为GDP的30%上限。3然而，这并没有有效地指导或约束财政政策，即使在没有重大的外部冲击的情况下也是如此。在过去5年里，债务上限