通过公共采购推广创新解决方案

促发创新 推荐语： 公共采购是一个普遍采用、有效的激发企业创新的需求侧政策。本文摘录了 《MakingInnovationHappen》报告中关于如何实施公共采购的全过程政策设计与操作程序，并辅以案例解读，全面展示了如何制定、实施公共采购及其达到预期的方式，有助于优化国家公共采购政策，可供科技管理者、政策制定者和企业创新者参考。 ——推荐人：张赤东 企业创新专委会常务副主任兼秘书长 青杉创新研究院创始人 2025年6月2日 国家及其所有公共权力机构必须实施一项采购政策，该政策不仅限于采购经过验证的常规解决方案，还必须考虑由私营企业开发的新颖、可持续的产品和服务，这将有助于改善提供的服务。 然而，在实际操作中，公共采购方往往旨在限制风险。鉴于他们所承担的责任，这是一种完全值得称赞的态度，但这有时会减少我们企业应用其创新成果以使我们都能受益的机会。不过，国家公共采购立法提供了一个适应的框架来实现这一目标。 ——艾蒂安·施耐德经济部长 通过创新解决方案满足公民需求具有双重优势。可以获得最佳的服务质量与价格比，同时企业可以加快将其投资产生的解决方案推向市场。本指南提供了一些工具来实现这一目标。 Luxinnovation希望通过此举首先引起对公共采购中创新的更系统考虑，并让公众了解获得公共支持的创新解决方案。 ——帕斯卡尔·法宾国家资助计划负责人 在采购之前 •制定基于市场研究的采购策略，以确定未满足的需求和市场创新潜力。 •在必要时利用采购中心。 •从组织收集信息（咨询专利局、参观专业展览、组织信息日、与专家研讨会、开发网站），以了解市场动态和最新技术创新。 •发展沟通并鼓励经济运营商、采购机构和科学界之间的互动（预告、网页）。 •鼓励经济运营商之间进行建设性对话，以促进工业界或学术界制定适当的解决方案。 市场准备 •提高基于功能和性能的投标邀请，使招标人定义的需求以功能形式表达在技术规格书中，例如以性能的形式 （表达达到预期结果的需求）。 •制定以活动水平、服务质量、能源效率或环境影响等指标为基准的绩效目标。•获得可衡量的绩效承诺。 •允许变更。 •不要将市场分配集中在价格标准上，而应考虑总成本 （区分直接采购成本和总成本，能够计算生命周期成本）。 选择程序 •根据市场和采购实体的需求，选择有助于形成创新投标的程序。 •采用细分（通过在采购段结构上收集的信息对标段进行细化，使用小批次技术鼓励中小企业参与）。 市场跟踪与经验分享 •促进招标方之间经验的分享，以确定程序和创新解决方案方面的良好实践。 •发展良好执行证明的实践。 •通过使采购人员专业化或招聘有能力和经验丰富的人员，对专业培训进行投资。 通过公共市场支持创新 本指南的目标是为希望实施有利于创新的政府采购政策的权力机关提供工具。它尤其允许充分利用政府采购规则提供的灵活性，以发挥市场的创新力量。 这份指南是为希望在采购政策中采用能够识别和捕捉创新的方法的公共采购者提供的帮助，同时尊重在有限资源内满足需求的原则。 其目标还在于鼓励采购方在采购行为和政策中考虑创新。这是朝着更有利于创新的框架发展的第一步。 创新的定义 在本指南中，“创新”一词的含义较为广泛，指的是成功地激发和利用新想法，以有效解决公共市场问题的过程。想象力和智力创造力的概念是这一定义的核心。 如果创新经常被解释为将知识转化为可以卖给客户的产品和服务的过程，那么创新并不一定意味着要发明完全新的东西。在许多情况下，创新是将现有产品转化为新的、改进的和/或更高效的产品，我们称之为增量创新。在创新是彻底改变用户行为的情况下，我们称之为颠覆性创新。因此，创新可以有不同的程度。 存在一些创新管理技术（“InnovationManagementTechniques”或“IMTs”），它们是简单的工具，能够帮助将新的想法转化为商业成功。 AVANTAGES DEL’INNOVATION 创新有助于实现社会目标（可持续发展、公共服务质量、创业激励等）。此外，最重要的是，它可以成为在双赢方法框架内激发活动和改善所提供服务的杠杆，从而成为增长和就业的因素。 创新能够以创造性的方式解决问题，为纳税人带来更高的性价比，并通过创造新的产品和服务促进经济增长，从而对国内产业形成刺激。它最终成为应对新兴经济体的竞争工具。 创新也对消费者有利，他们既能受益于新产品，也能受益于改进后的产品。例如，创新往往能够使已有的产品更便于使用。 阻碍公共市场创新的主要因素 几个因素往往限制了在公共市场中考虑创新解决方案： •命令过于精确，导致市场无法主动提出解决方案，企 业无法提出新想法。 •主要通过价格和交货时间来区分产品。 •经济运营商缺乏经验、方法论和专业知识。 •供需双方缺乏紧密的工作关系。招标方、供应商和学术界之间的联系不够紧密。 •对需求缺乏明确的识别。 •经济运营商对风险的厌恶。 •购买过程过于规范和繁琐。 •在制定报价时，留给替代方案的空间很小。 本指南为您提供克服这些障碍的实用建议。 发展买方与供应商之间的互动 通过发展采购前期的沟通，拉近采购部门与经济运营商的权力执行者之间的距离。 公布购买意向和预先信息公告。 发展市场知识，以更好地理解其创新能力。 •组织主动的情报监控，以更好地了解市场（了解经济运营商的报价、竞争状况、行业的创新能力）。 •系统化市场研究（现有技术水平，企业响应能力， 竞争水平，与传统供应商相比的创新供应商成本等）。 •确定一名负责此项监测工作的协调员（采购部门 或运营技术服务部门）。 •构建一个信息共享网络（技术要素、竞争、专利、标准、法规演变、创新工艺等...） •沙龙、研讨会、专业期刊、论坛、企业及专 门机构网站、专业组织和商会都能提供这类信息。 •使用“采购中心”技术 招标机构有权自由地使用采购中心来购买工程、物资或服务。根据2009年6月25日关于公共市场的法律第3.9条，"采购中心"是指招标机构购买旨在用于招标机构或进行公共招标或签订旨在用于招标机构的工程、物资或服务框架协议的权力机构。 采购中心的技术能够通过实现多个目标来落实采购 方之间的合作，其中特别包括： •分享良好做法和市场知识， •通过将采购或执行过程的许多方面外包给一个共同 服务来实现规模经济，从而影响价格， •通过将采购或执行过程的许多方面外包给一个共同服务来实现规模经济，从而影响价格。 示例 卢森堡医院联合会成立的采购中心卢森堡医院联合会（FHL）*采用集中采购技术，在多个领域部署其“共同采购”活动，其中主要包括药品、小型医疗器械、医疗影像重设备以及非医疗用品的采购，尤其是信息技术服务。 这一活动起源于20世纪90年代，当时医院采购者，特别是药剂师之间进行了合作。如今，它已形成一个由医院采购者组成的专门采购集团网络，这些集团与FHL内部团队相连。该活动由一个指导委员会协调，该委员会向FHL董事会报告，董事会由医院管理部门的代表组成。 在实践中，这种技术基于合同合作，通过签订所谓的“集中采购协议”。原则上，每个采购程序之前都会签订一项协议，描述项目、预期的程序类型、确定项目参与者并验证投标文件。 *卢森堡医院联合会是汇集大公国所有医院机构的协会。卢森堡医院联合会制定医院行业的战略，代表 其成员向当局汇报，并实施一些医院共同的服务。 改进需求的表述方式以激发创新 激发创新性报价的最佳方式是要求候选人提出解决方案，而不是事先强加给他们，例如通过表达要达到的结果、一定的性能水平、所需的一些功能和特性或约束（如能源性能、环境考量，包括可持续发展的要求、产品生命周期、成本等）在一个规定的框架内，并遵守一定的标准。需求的具体内容必须明确表达，它们应该是可衡量的、现实的，并包含一个时间表。 因此，应该让企业有自由提出解决方案，以最大限度地利用市场的创新能力。 在功能需求说明书中阐述需求的特殊性 如前所述的需求必须在规格说明书中以功能形式表达，也就是说以性能、描述要达到的结果的功能要求的形式表达，对于实现方式则完全自由。必须指明围绕性能目标所允许的灵活程度。 2009年8月3日关于执行2009年6月25日公共采购 法的大公国条例第165条规定，规格说明书中的技术规 格可以用性能或功能要求的术语表述，可能包括环境特征。然而，它们必须足够精确，以使投标人能够确定采购标的，使授予方能够授予合同。然而，应当找到一个恰当的平衡，以免对需求提出过于详细的定义，并确保留有一定的灵活性。 此阶段将决定投标的多样性和质量。 示例 卢森堡医院联合会对重型医疗成像设备的采购 在医学影像重工业领域（例如X射线断层扫描仪或“CT扫描仪”），制造商不断开发新技术和功能。这些技术 的价格，原则上，随着创新的新颖性和生产设备处于折旧初期阶段而越高。 “在开放式程序中使用的技术必须让用户能够以最佳的质量价格比享受最新的创新。为此，可以考虑以下技术。可以根据以下区别来定义机器的技术规格。这包括：” •因此，这些是买家要求并认为满足其需求所必需的技术特征。这些特征因此是技术符合性的标准。不符合这 些标准的投标将被拒绝。 明智地确定选择标准 追求质量而不仅仅是价格标准，可以促进创新解决方案的出现。 如果公共采购法允许规定质量选择标准，包括最低能力水平、目标明确且非歧视性标准，根据2009年8月3日大公法规第207条及以下条款，*招标机构应通过允许尽可能多的企业参与投标，以寻求提供最大多样性，无论是经验丰富的企业还是创新能力有时非常强的年轻企业。 *第208条规定，在限制性程序、发布市场通知的协商程序和竞争性对话中，采 购人可以限制其邀请提交投标、进行协商或对话的适当候选人数量，但前提是有足够数量的适当候选人可供选择。采购人在市场通知中指明其预计使用的客观且非歧视性的标准或规则、预计邀请的候选人最低数量，以及在适当情况下的最高数量。在限制性程序中，最低数量为五名。在发布市场通知的协商程序和竞争性对话中，最低数量为三名。在任何情况下，被邀请的候选人数量都必须足以确保真正的竞争。 采购人邀请的候选人数量至少应等于预先确定的最低数量。当符合筛选标准和最低要求的候选人数量低于最低数量时，采购人可以通过邀请具有所需能力的一名或多名候选人继续该程序。在同一程序框架内，采购人不得纳入未申请参与的其 他经济运营商或不具备所需能力的候选人。 如该条例第233条所述，可能对经济经营者提出的技术参考，必须巧妙地加以权衡，以免 丧失能力，并最大程度地挖掘市场的创新潜力。 选择标准必须明智地确定，以便在必要时允许创新型年轻企业参与。 优先考虑以最低价格保证质量 通过公共采购的杠杆作用来鼓励创新，意味着采用一种新的采购方式，并假设优先考虑战略采购而非仅基于最低价格进行采购。 不要将分配决策的重点放在价格上，而是放在质量上，不要系统性地将市场分配给报价最低的投标者。遵守预算限制与创新并非相互矛盾。创新有时能够降低成本，它可能意味着更高的质量，尤其能够奖励性价比最高的产品。诸如生产成本、运输成本、使用成本或操作成本、维护成本等因素可能比单纯的购买成本更受青睐。 全面成本分析 产品、服务或工艺从设计阶段开始进行环境影响评估，可以打开一个全新的视角，从而识别新的创新和/或改进想法和机会，这可能带来更好的市场营销、提高消费者意识和信息，以及更好地进行内部和外部沟通。 因此，公共买家可以通过对采购采取不同的视角来为价值链做出贡献。 能够区分直接成本和总成本，例如能够计算产品的生 命周期成本。* *欧洲议会和理事会2014年2月26日颁布的《2014/24/EU公共 采购指令》第68条提�了一个生命周期成本计算模型。在授予合同的过程中，最低成本可以仅基于价格来评估，也可以根据成本/效益方法，例如生命周期成本计算来评估。 因此，总成本的概念而不仅仅是