评估泰国的债务上限——重新校准的空间？

评估泰国债务上限——是否有重新校准的空间？ SeunghwanKimSIP/2025/054 IMF选定的议题文件由IMF工作人员编制，作为与成员国定期磋商的背景文件。此报告基于2025年1月27日完成时可用信息。该论文也单独作为国际货币基金组织国家报 告第25/46号出版。 2025 MAY ©2025国际货币基金组织SIP/2025/054 IMF选择性问题文件亚洲及太平洋部门 评估泰国债务上限——是否有重新校准的空间？ 由金胜焕制备 经CorinneDeléchat授权于2025年4月发布 国际货币基金组织专题论文由IMF工作人员准备的，作为与成员国定期磋商的背景文件。基于截至2025年1月27日完成时可用信息。本文也作为国际货币基金组织国家报告第25/46号单独发布。 摘要：新冠疫情应对措施及后续的财政刺激措施已侵蚀泰国的财政空间，使其公共债务接近GDP的70%的上限 。虽然这种状况通常要求采取财政审慎政策以降低债务水平，但也引发了关于当前债务上限是否足够的问题。本文采用多种方法评估泰国的公共债务阈值，超过该阈值，债务可能变得不可持续或对增长产生负面影响。随机模拟被用于考虑宏观经济和财政冲击的潜在影响，以校准适合泰国的适当债务上限。 推荐引证：Kim,S.(2025).评估泰国的债务上限——是否有重新校准的空间？国际货币基金组织精选问题论文，亚洲及太平洋部门，SIP/2025/054。华盛顿特区：国际货币基金组织。 JEL分类号： H63 Keywords: 债务上限，财政规则 作者的电子邮件地址： Skim4@imf.org 选定的议题文件 评估泰国债务上限——是否有重新校准的空间？ 泰国 由金胜焕制备1 1作者感谢CorinneDeléchat和RupaDuttagupta的富有见地的反馈，以及泰国当局的他们宝贵的评论和讨论。 2025年1月27日 THAILAND SELECTEDISSUES 由SeunghwanKim(APD)编写。 批准 RupaDuttagupta(APD) 目录 评估泰国的债务上限——是否有重新校准的空间？5 A.引言 5B.评估泰国的债务上限 8C.结论和政策启示14 BOX 1.泰国：疫情期间及疫情后的财政应对措施7 数据 1.财政平衡与债务 6 2.公共债务上限的分布8 3.债务上限估算摘要12 4.校准的债务上限与扇形图（基准情景）13 5.校准的债务上限与扇形图（其他情景）14 表格 1.财政规则 5 2.基于最大初级余额的债务限额估计 _10 3.基于偿债能力的债务限额估计10 4.公共参资考本文存献量产出弹性的估计16 11 评估泰国的债务上限——有重新校准的空间？1 新冠疫情应对措施和近期的财政刺激措施侵蚀了泰国的财政空间，使公共债务接近当局设定的70%GDP的债务上限。虽然这种情况通常要求财政审慎以降低债务水平，但也引发了当前债务上限是否合理设定的疑问。本章探讨这一问题，并讨论其对财政政策及更广泛财政框架的影响。 A.引言 表1.泰国：财政规则 来源：世界✲行（2023年），国际货币基金组织（2022年）。注释：PDMA：公共债务管理法案；FRA：财政责任法案。联邦储备委员会（FPC）还对中央应急基金的比例（占预算总额的2-3.5%）、本金偿还（占预算总额的2 .5-4.0%）以及新的多年承诺（占预算总额的10%以下）设定了具体限额。此外，FRA第28条款规定，由准财政活动产生的支出或收入损失所导致的财政负债存量不应超过预算总额的30%。所有比率/阈值和数值限额均有效至2024年11月底。 1.泰国债务上限在维护财政审慎方面发挥着核心作用。泰国拥有一套全面的财政规则，以确保财政责任和债务可持续性（表1）。其中，2018年《财政责任法案》（FRA）中规定的公共债务上限，是指导财政政策的关键锚点。该债务规则涵盖了广泛的公共部门——包括一般政府、国有企业、政府机构和特殊金融机构的担保债务。财政政策委员会（FPC）决定债务上限的水平，目前设定为GDP的70%。该上限于2021年9月从GDP的60%上调，为与COVID-19相关的措施提供更多空间。 规则 比率/阈值 Setby 公共债务 不得超过GDP的70%（从60%提高）2021) FPC 政府债务偿还 不得超过年收入的35%。 FPC Foreigncurrency 公共债务 不得超过公共债务总额的10%。 FPC Foreigncurrency 公共债务服务 不得超过商品出口的5%。服务 FPC 赤字借款 不超过支出预算的20%。80%的预算用于本金偿还 法律(PDMA) 资本支出 不少于20%的年度预算和不少于比财政年度预算赤字 法律(FRA) 1PreparedbySeunghwanKim. 2.疫情期间财政支持扩大了泰国的财政赤字并增加了公共债务。历史上，泰国的财政政策以保守为特征——在全球金融危机后，政府赤字始终保持在GDP的1%以内，公共债务水平维持在GDP的40%左右。然而，自COVID-19大流行以来，财政政策在经济支持中发挥了更积极的作用。疫情期间支出急剧增加，刺激计划总额达1560亿泰铢。大流行后财政扩张持续，泰国政府实施了一系列措施以保护家庭免受乌克兰战争后食品和能源价格上涨的影响（框1）。近期，虽然紧急支持已撤除，泰国政府已推出额外财政刺激措施以支持增长疲软。因此，截至2024财年结束，泰国的公共债务已增至GDP的63%左右，预计将保持高位（图1）。 3.泰国财政框架提供了应对冲击所需的必要灵活性，但这以支出控制减弱为代价。新冠支持计划主要由预算外贷款提供资金，总额达1.5万亿泰铢（占GDP的8.9%）。虽然授权预算外融资使政府能够迅速实施救济措施，但通过规避立法机构的审查和绕过赤字规则——赤字规则禁止赤字超过年度预算的20%和本金偿还的80%——从而削弱了透明度和问责制（世界✲行，2023年）。此外，准财政操作已扩大，这主要归因于国有企业（SOE）提供的日益增长的能源补贴。2这些因素削弱了中央政府对整体公共开支的控制，促据不断增加的债务。 图1.泰国：财政平衡与债务 注意：新加坡没有债务上限。马来西亚的债务上限是参考性的（即，并非基于立法）。资料来源：世界经济展望（WEO）数据库和国际货币基金组织（IMF）文章IV工作人员报告。 2泰国石油基金截至2024年9月底积累了约1000亿泰铢的净负财务状况。泰国发电当局截至2024年6月底累计收入达850亿泰铢。此外，当局通过PTT削减了燃料产品的消费税，并提供了额外的折扣和价格上限。综合来看，相关成本估计约占2024财年GDP的0.6%。 框1.泰国：疫情期间及疫情后的财政响应 泰国在COVID-19疫情期间以及战后提供了前所未有的财政支持，以减轻乌克兰战争后食品和能源价格上涨的影响。 泰国当局的疫情应对措施包括三阶段财政刺激计划，分别于2020年3月、2020年4月和2021年5月宣布，总额达156万亿泰铢。政府的支持措施分为三大主题——健康、救济和经济恢复与复苏，其支出预算分别为280万亿泰铢、886万亿泰铢和391万亿泰铢（详见框体1表格1）。这些措施重点聚焦于收入支持，包括向弱势家庭、非正规工作者和农民提供现金转移和补贴。此外，泰国✲行（BOT）提供了广泛的流动性支持。这些计划通过150万亿泰铢（占2019财年GDP的8.9%）的预算外贷款、预算重新分配，以及泰国✲行和专业金融机构（SFIs）的资产负债表融资。 在2022财年，政府宣布了总计1530亿泰铢（占国内生产总值0.9%）的额外财政措施，以缓解因乌克兰战争引发的物价上涨导致的生活成本压力。这些措施包括能源补贴、转移支付（包括通过扩大国家福利卡计划进行发放）、电价上限以及对雇主要子和雇员工资的社保缴费削减。 疫情期间及后续的支持措施 THB十亿 占2019财年GDP的百分比 疫情期间的财政和金融措施 2,457 14.6 财政刺激 1,557 9.3 医疗支出 280 1.7 救济（现金发放） 886 5.3 经济恢复与复苏 391 2.3 财务指标 900 5.1 对中小企业BoT软贷款的担保 500 3.0 BoT稳定基金 400 2.4 在乌克兰战争中采取的额外财政措施 153 0.9 生活成本支持 75 0.4 柴油和天然气补贴 40 0.2 临时削减社会保险缴费。 34 0.2 旅游业复苏 5 0.0 来源：世界✲行（2023年）。 第四章评估泰国的债务上限，并讨论政策影响。当前债务水平（2024年为GDP的63%）凸显了为恢复财政缓冲而需保持财政审慎的必要性，但也引发了关于剩余财政空间以及是否还有空间进一步提高债务上限的问题。本章通过评估当前债务上限是否经过充分校准来探讨这一问题。基于此分析 ，我们还讨论了财政政策及更广泛财政框架的启示，并建议对现有财政规则进行可能的修订。 B.评估泰国的债务上限 5.泰国的债务上限大体上符合国际惯例。根据国际货币基金组织的财政规则数据库，大多数设定债务规则的国家将其上限校准在GDP的60-70%左右（图2）。这些上限值的集中反映了超国家规则的强大代表性。例如，欧盟和东加勒比货币联盟设定了GDP60%的债务上限，而中非经济与货币共同体和西非经济与货币联盟均对公共债务设定了70%的GDP上限。 图2.公共债务上限的分布 来源：IMF财政规则数据库。 6.换言之，需要结合各国具体情况来调整债务上限。各国债务承载能力因其经济结构（如创收能力、金融市场深度及制度质量）及宏观经济基本面而差异显著。为确保债务上限能有效充当政策锚 ——在允许实施逆周期财政政策的同时防止过度借贷引发财政困境——其需针对各国的具体情况量身定制。 7.泰国债务上限的充足性评估分为两个步骤。首先，我们估计泰国的“债务上限”——一个公共债务不应超过的阈值，因为债务会变得不可持续或对增长产生负面影响。其次，基于估计的债务上限，我们校准“债务天花板”，纳入“安全边际”（或缓冲），以应对潜在宏观经济冲击，并考虑风险容忍度水平。 第一步：确定债务限额 估算债务上限本质上很困难。为确定一个可能的范围，我们应用了三种不同方法，这些方法分别侧重于：(i)初步平衡与债务动态；(ii)债务偿还能力；以及(iii)对增长的影响。3然而，这些结果不应被视为确定性结果。鉴于其动态性质，债务上限可能会根据市场预期与经济和金融条件之间的相互作用而发生显著变化。 9.第一种方法探讨了债务超过某个阈值后会变得explosive的情形。 在这种方法下，如果一国能够增加其初级财政平衡来抑制债务增长，债务就被认为是可持续的。其分析基础基于Bohn(1998)的研究，该研究指出，如果初级盈余能够抵消公共债务的增加，那么财政政策就是可持续的。Ghosh等人(2013)建议，为了使公共债务收敛到GDP的某一有限比例，需要更严格的可持续性标准——即初级财政平衡对债务增长的反应要比利率-增长率差更为强烈。他们还发现，这种财政反应函数表现出“财政疲惫”，即政府通过增加初级平衡来控制债务的能力减弱，这可能是由于税收增加或支出削减变得社会无法接受或无效所致。这最终导致初级平衡对不断增长的债务的反应速度慢于融资成本，从而定义了债务爆炸性的临界水平。因此，可以在财政反应函数与利率-增长率差(r-g)相交的水平估算债务上限。 10.分析表明，泰国的债务上限介于80-110%之间。 GDP.员工对泰国财政反应函数的经验分析并未显示出财政疲劳，这可能是由于泰国历史上较低的债务水平所致。4 限额可以通过最大初级收支平衡时的债务水平来近似。 相反，通常来说，债务成本在压力下： 𝑃𝐵𝑚𝑎�=𝐷𝑒𝑏𝑡∗×(�−𝑔)𝑠𝑡𝑟𝑒𝑠� 我们从3.4%的GDP历史最高初余额和2000年以来的最高10年期债券收益率（7.8%）出发。假设名义GDP增长率为4.7%，反映2.7%的实际GDP增长