加快中国居住建筑低碳转型的政策路径：欧盟经验启示

加快中国居住建筑低碳转型的政策路径：欧盟经验启示 2025 作者: ChunXia-BauerWuppertalInstituteforClimate,Environmentand Energy(WI) FelixSuerkemper WuppertalInstituteforClimate,Environmentand Energy(WI) StefanThomasWuppertalInstituteforClimate,Environmentand Energy(WI) 王野中国建筑节能协会 武涌项目政策专家 Contact: ChunXia-Bauer,chun.xia@wupperinst.org **致谢** 本报告由RurEnergy项目编制，并得到了欧盟资助的SWITCH-Asia计划的支持。报告中的内容和观点仅为作者的观点，并不一定代表欧盟或SWITCH-Asia的立场或政策，也不应被视为官方认可。 **免责声明** 本�版物是在欧盟的财政支持下完成的。其内容完全由RurEnergy项目团队负责，并不一定反映欧盟的观点。 目 录 1.概述 1 2.欧盟居住建筑脱碳 2 2.1欧盟居住建筑能耗 2 2.2欧盟居住建筑脱碳路径 2 2.3欧盟及成员国的居住建筑脱碳政策 3 2.3.1居住建筑脱碳的总体政策 3 2.3.2定价机制 4 2.3.3综合基金 6 2.3.4建筑能源法规与建筑信息公示 6 2.3.5财政激励措施 8 2.3.6为建筑业主提供信息与建议 10 3.中国居住建筑的脱碳 13 3.1中国居住建筑能耗 13 3.2中国居住建筑脱碳路径 13 3.3中国居住建筑脱碳政策 13 3.3.1总体目标 14 3.3.2定价机制 14 3.3.3建筑能效标准与建筑信息公示 15 3.3.4财政激励措施 16 4.加快中国居住建筑领域脱碳的启示 17 参考文献 19 1.概述 欧盟（EU）制定了雄心勃勃的气候目标，承诺到2050年实现气候中和，并在2030年前将温室气体（GHG）排放量较1990年水平至少削减55%1。2022年，建筑占能源相关二氧化碳排放总量的34%，是欧盟温室气体排放的重要来源23。2021年，居住建筑能耗产生的直接二氧化碳排放量达3.06亿吨4。因此，提高居住建筑本体节能和能效已成为实现气候目标的关键抓手。欧盟及其成员国长期以来一直是这一领域的先行者，制定了一套多层次的政策组合，包括总体战略、市场政策、建筑能效标准、财政激励措施和信息工具。尽管这些政策在实施中面临挑战，且在不同地区的成效不一，但它们为其他国家完善建筑脱碳战略提供了丰富的经验。 中国承诺在2030年前实现二氧化碳排放达峰、2060年前实现碳中和，其居住建筑领域的能效提升同样迫在眉睫。截至2022年，中国既有居住建筑总面积超过570亿平方米（其 中城镇351亿平方米、农村219亿平方米），居住建筑运行阶段产生的二氧化碳排放量超过 13.7亿吨，占建筑领域总排放（含直接与间接排放源）的近60%5。鉴于这一规模，居住建筑的能效提升对中国实现气候目标至关重要。中国已通过清洁取暖行动和日益严格的城市建筑能效提升标准等政策，启动了雄心勃勃的建筑节能计划。 本报告概述了欧盟在居住建筑脱碳方面的努力，梳理了其总体政策框架，并详细分析了关键政策工具。通过介绍欧盟的最新政策、总结具体措施的关键成功因素，并评估中国当前的居住建筑政策，本报告旨在为中国加速居住建筑脱碳提供有价值的参考。同时，报告也希望为全球范围内关于居住建筑减排有效政策的讨论提供借鉴。 1EuropeanCommission(2023a) 2EEA(2024) 3InadditiontodirectCO2emissions,thisalsoincludesindirectemissionsfromelectricityanddistrictheat,aswellasconstruction.Italsoincludesnon-residentialbuildings. 4BPIE(2022) 5中国城乡建设领域碳排放研究报告（2024） 2.欧盟居住建筑脱碳 2.1欧盟居住建筑能耗 2022年，居住建筑能耗约占欧盟终端能源消费总量的25.8%。供暖仍然是家庭能源消耗的主要部分，占住宅能源总消费的63.5%。2022年。居住建筑能源结构主要由天然气（30.9%）、电力（25.1%）、可再生能源和废弃物（22.6%）以及石油和石油产品（10.9%）构成6，体现对化石燃料的严重依赖。 图表12022年欧盟居住建筑终端能源消费 来源:Eurostat7 欧盟建筑行业正面临严峻的能效转型挑战，这主要体现在三个方面：首先，建筑存量存在结构性缺陷，约75%-95%的既有建筑建造于现代能效标准实施之前，导致整体能效水平低下8，9；其次，改造进展严重滞后，当前居住建筑年改造率不足1%，远未达到实现气候目标所需的进度10；最后，改造质量参差不齐，部分已完工项目仅实现有限节能效果，存在明显的"浅层改造"现象，未能充分释放节能潜力。这三个维度的挑战相互交织，共同制约着欧盟建筑行业低碳转型的进程。 2.2欧盟居住建筑脱碳路径 为实现2050年建筑领域气候中和目标，欧盟将深度节能改造列为核心战略。研究表明，若对全部居住建筑实施围护结构节能改造，实现至少20%的能效提升，预计年节能潜力可达777太瓦时（TWh）11。 欧盟居住建筑脱碳的另一个关键支柱是取暖电气化，这与可再生能源的快速扩张密切相关。2023年，欧盟共售�302万台热泵，使欧洲累计安装量接近2400万台12。为实现欧盟 6EuropeanUnion(2024,updated2025) 7Eurostat(2024)https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Energy_consumption_in_households 8EESC(2022) 9BPIE(2017) 10Filippidouetal.(2023) 11Fabbrietal.(2023) 12EuropeanCommission(2019) 2050年气候目标，供暖系统低碳转型势在必行。欧洲热泵协会评估数据显示，为实现阶段性 减排目标，到2030年欧盟需安装至少6000万台热泵13。在气候条件适宜的北欧及中欧地区，区域供热系统通过整合可再生能源与工业废热等低碳热源，正在发挥重要作用。 欧盟正通过以上综合方式以实现居住建筑领域的深度脱碳。然而，这一转型过程仍面临多重挑战：首先需要提升建筑改造率至目标水平，同时确保改造方案的经济可行性，此外还需协调各成员国在政策执行层面的差异性。 2.3欧盟及成员国的居住建筑脱碳政策 本章系统梳理了欧盟及其成员国在建筑脱碳领域的关键政策框架与实践经验。首先概述欧盟层面的核心政策体系，随后重点介绍成员国在加速建筑脱碳进程中的创新政策实践，为相关政策制定提供参考借鉴。 作为欧盟实现2050年气候中和目标的顶层战略，《欧洲绿色协议》框架下推�的"减碳 55%"一揽子计划具有里程碑意义。该计划设定了到2030年将温室气体排放量较1990年水平减少55%的量化目标，并通过系列修订法案推动经济各领域深度转型。鉴于建筑行业在减碳进程中的关键作用，"减碳55%"计划特别制定了针对该领域的专项立法措施，主要围绕三大实施路径： 1）全面提升建筑能效标准 2）规模化应用可再生能源 3）推进既有建筑深度节能改造 从而确保该行业为气候中和目标实现作�实质贡献。 2.3.1居住建筑脱碳的总体政策总体目标 《建筑能效指令》（EPBD）是欧盟建筑脱碳法规体系的核心支柱。为加强节能改造的实施，EPBD现要求所有欧盟成员国制定长期建筑改造计划，以在2050年前将其国家建筑存量转变为零排放建筑。这些战略必须包括明确的路线图，其中包含具体措施、可衡量的进展指标以及2030年、2040年和2050年的阶段性里程碑。这些计划将更紧密地与国家能源和气候计划保持一致，确保建筑改造战略与更广泛的气候目标更好地结合14。通过关注具有成本效益的深度节能改造，EPBD旨在显著提高整个欧盟建筑的能效表现。 作为“减碳55%”一揽子计划的一部分，2024年修订的EPBD引入了更进一步的、更具雄心的目标和条款，以加速建筑行业的脱碳进程。主要更新包括： 新建建筑的零排放标准：到2030年，所有新建建筑必须实现零排放，而公共建筑需在2028年前达到这一标准。 既有建筑的能源需求削减目标：要求到2030年将居住建筑的一次能源消耗减少16%，并进一步在2035年前减少20-22%。 最差能效非居住建筑的改造：该指令要求到2030年对16%的最差能效非居住建筑进行改造，并基于最低能效标准，到2033年将这一比例提升至26%。 这些新条款补充了EPBD之前或现有的其他规定，例如新建建筑和重大改造情况下的最低能效要求（参见第2.3.4节）、能效证书（第2.3.4节）以及一站式服务中心的设立（第2.3.6 13EuropeanHeatPumpAssociationandEuropeanClimateFoundation(2023) 14EuropeanUnion(2024) 节）。 此外，《责任分担条例》（EffortSharingRegulation,ESR）为成员国设定了具有约束力的年度温室气体减排目标，涵盖未纳入欧盟排放交易体系（ETS1）或《土地利用、土地利用变化和林业条例》（LULUCF）的行业，包括建筑行业。ESR的目标是到2030年将这些行业的排放量较2005年水平减少40%，但并未按行业具体划分15。 2.3.2定价机制 欧盟脱碳战略中的一项核心定价工具是排放交易体系1（EUETS1），该体系自2005年开始运行，目前覆盖了欧盟约40%的温室气体排放，主要来自电力、大型供热设施和工业排放16。在建筑行业，现有的EUETS仅覆盖了30%的排放，主要来自电力和区域供热17。为解决这一缺口，2023年，“减碳55%”一揽子计划引入了一个新的排放交易体系（EUETS2），涵盖建筑、道路运输和其他额外领域的燃料燃烧排放。ETS2将于2027年正式运行，并将显著扩大欧盟的碳定价范围18。 ETS2的关键设计特点 覆盖范围：建筑、道路运输及其他领域的燃料燃烧产生的二氧化碳排放。 监管点：上游，即燃料供应商层面，包括煤炭、天然气、取暖油、汽油和柴油的经销商。 预期效果：企业通过提高家庭和小企业的燃料价格，将大部分或全部合规成本转嫁给消费者。 配额总量及上限削减路径：与建筑和道路运输行业的减排目标一致，即到2030年较2005年水平减少42%的排放；到约2042年实现100%的减排目标。 配额分配：拍卖；通过从市场稳定储备中释放额外配额来确保价格稳定。 拍卖收入分配：在成员国和社会气候基金（SCF，见下文）之间分配。 来源：基于Edenetal.(2023) 在国家层面，一些欧盟成员国已经对建筑使用燃料实施了碳定价19，其中瑞典是一个领先的范例。 瑞典的碳税 瑞典的碳税于1991年推🎧，并逐年逐步提高，到2023年已达到每吨二氧化碳当 量123欧元，成为全球最高的碳税之一。 瑞典的碳税作为一项更广泛的税制改革的一部分推🎧，改革内容包括20: 降低现有能源税：此前所有能源统一征收能源税，无论其碳含量如何； 削减所得税及其他财政调整：旨在减轻企业的整体税负，并缓解原有税制结构造成的扭曲。 15EuropeanCommission(n.d.a) 16Thomasetal.(2021) 17EuropeanCommission(2020) 18EuropeanCommission(n.d.b) 19Sweden,Finland,France,Ireland,German