金融如何支持中国煤电低碳转型：现状、国际经验与发展建议

关于气候债券倡议组织 目录 气候债券倡议组织（Climate Bonds Initiative，简称CBI）是一家国际非营利机构，致力于调动全球资本应对气候变化，加速低碳转型、增强气候韧性，实现公平经济发展。为此，CBI推动资金流向关键项目与资产，降低大型气候基础设施项目的融资成本，并支持各国政府通过资本市场投资实现温室气体减排目标。此外，CBI开展市场分析、政策研究和市场开发工作，为政府和监管机构提供专业建议，并在全球范围内推广绿色债券标准及认证机制，促进可持续投资的发展。 报告摘要3 1 中国煤电转型进展与转型金融支持现状41.1 中国煤电发展现状与转型进展分析41.2 转型金融支持中国煤电转型现状6 2 支持煤电转型的国际实践11 2.1 支持领域：国际可持续金融目录中纳入煤电转型11 关于北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目 2.2 资金来源：支持煤电转型的金融工具13 北京大学能源研究院于2021年3月启动了气候变化与能源转型项目（CCETP），旨在助力中国应对气候变化和推动能源转型，实现2030年前碳达峰和2060年前碳中和的目标。该项目通过科学研究，设立有雄心的目标，制定清晰的路线图和有效的行动计划，为政府决策提供建议和支持。该项目积极推动能源安全、高效、绿色和低碳发展，加速化石能源消费的减量化直至退出。该项目具体的研究领域涵盖宏观的能源与环境、经济和社会的协调综合发展；化石能源消费总量控制；能源开发利用技术创新；电力部门向可再生能源为主体的系统转型；推动电气化；高耗能部门的低碳绿色发展；可持续交通模式；区域、省、市碳中和模式的示范推广；散煤和塑料污染治理；碳中和与碳汇；碳市场；社会公正转型等。 2.4 国际实践总结18 3 金融支持煤电低碳转型的行动建议19 3.1 完善转型金融标准体系193.2 优化转型融资机制203.3 发挥关键主体引领作用20 缩略与缩写 尾注21 CBI：气候债券倡议组织SLB：可持续发展挂钩债券SPTs：可持续发展绩效目标KPI：关键绩效指标ETM：能源转型机制ADB：亚洲开发银行ETMPTF：能源转型机制合作伙伴信托基金JETP：公平能源转型伙伴关系 报告摘要 报告进一步梳理了国际上支持煤电转型的金融实践，发现国内转型金融在标准和产品设计方面与国际“可信转型”理念仍存在对接空间。受煤电高碳排放属性及可再生能源加速发展的影响，国际可持续金融体系普遍对煤电等化石能源持审慎态度，仅新加坡、东盟等少数地区在过渡期内对具备明确退役安排的煤电资产提供有限支持。由于常被可持续金融分类目录排除，国际上煤电获得融资的案例总体较少，现有实践多依托公共资金引导、私营资本参与的混合融资模式，并同步关注公正转型议题。鉴于单一金融工具难以应对煤电转型的复杂性，多边合作机制逐渐成为关键创新，通过跨国平台整合政策、资金与社会支持，协同配置公共与商业资本，并在相对统一、透明的转型及环境与社会标准下，为煤电低碳转型提供系统性融资解决方案。 在全球应对气候变化的紧迫性不断上升的背景下，能源行业正面临前所温室气体未有的减排压力和深度转型挑战，既需要在短期内实现排放强度的持续下中国降，也必须在中长期加快向低碳、零碳能源体系转型。在推进“双碳”目标和建设新型电力系统的过程中，煤电行业的低碳转型已成为优化能源结构、保障能源安全并实现减排目标的关键环节。当前，煤电在保障中国能源安全和电力系统稳定方面仍然发挥着重要作用，2024年发电量约占全国总发电量的55%，而碳排放量约占全国总排放的40%。因此，煤电行业的有序低碳转型面临巨大挑战。为推动煤电的降碳转型，中国正在实施节能降耗、供热与灵活性改造（即“三改联动”）、低碳化改造等措施，并推动煤电与新能源的耦合互补。未来，煤电转型预计将引发超过十万亿元的资金需求，亟需金融体系提供有效支持，同时也为投资者带来了巨大的机遇。 报告结合中国实际与国际经验，提出转型金融支持煤电的进一步发展思路：在保障能源安全的基础上，优先支持减排显著、技术可行、兼顾社会效益的转型路径，确保有序、公正地实现“双碳”目标。报告从标准体系、融资机制和关键主体三个方面提出六项行动建议，包括：动态更新转型金融目录，增设转型计划与公正转型要求；加强政策性资金引导资本与风险分担等作用，创新信贷、债券、REITs等金融工具；建立多边合作平台，发挥中央企业示范作用。 本报告系统梳理了我国煤电转型及相关转型金融支持的现状。研究表明，煤电在当前电力系统中仍承担着重要的“兜底保障”功能，其转型重点已由单一的能效提升，逐步拓展至兼顾深度调峰能力建设与碳减排目标的系统性转型。在此过程中，转型金融正逐步发挥支撑和引导作用，为煤电行业有序转型提供必要的资金保障和制度条件。中国人民银行发布的《煤电行业转型金融目录（征求意见稿）》及多个地区出台的地方性目录，为金融机构识别合格活动提供了标准依据。市场对此作出了积极响应，转型信贷和转型类债券（包括指定用途类债券与挂钩类债券）逐渐发展，但整体规模仍较为有限。 1 中国煤电转型进展与转型金融支持现状 1.1 中国煤电发展现状与转型进展分析 在政策持续引导下，中国煤电行业低碳发展已取得明显成效。“十一五”“十二五”“十三五”和“十四五”前三年全国平均供电煤耗分别下降37.0克/千瓦时、17.6克/千瓦时、9.9克/千瓦时和1.6克/千瓦时，煤电机组的碳排放强度持续下降，反映出煤电能效水平和减排绩效的稳步提升。42023和2024年，发电标准煤耗分别为284.5克/千瓦时和284克/千瓦时。5与欧洲、美国、日本等发达经济体对比来看，中国的煤电机组普遍建成时间晚（大型机组平均服役年限在17年左右），超临界和超超临界机组占比超过50%6，发电煤耗以及超临界和超超临界机组占比均处于世界领先水平。这意味着，在中国现有煤电机组整体较新、效率水平较高的情况下，提前大规模退役煤电可能带来较为显著的资产搁浅风险和能源系统安全压力。因此，在中短期内，将煤电机组逐步由以发电为主的主力电源转为以调节和保障为主的灵活性电源和备用电源，是中国当前在统筹减排目标、能源安全与成本可控性之间作出的现实选择。 当前，煤电仍是中国能源体系的重要“压舱石”，在保障电力安全方面发挥着关键作用，同时也面临较大的低碳转型压力。从现实能源结构出发，中国仍处于新能源快速增长但尚不稳定的过渡阶段，煤电仍承担着保障电力系统安全稳定运行的主体功能。截至2025年9月底，中国煤电装机容量12.3亿千瓦，同比增长4.6%；在发电总装机容量中占比33.1%。1截至2024年底，全口径煤电发电量占总发电量的54.8%，2碳排放量约占全国碳排放总量的40%3，在保障能源安全供给的前提下，推动煤电行业低碳发展面临着较大挑战。 在全球气候行动加速与中国“双碳”目标推进的背景下，中国也在积极促进煤电改造升级和低碳转型。作为全国碳排放量最大的单一行业，煤电低碳转型不仅关系到实现“双碳”目标的总体进程，也关系到工业、交通、建筑等终端部门的深度减排能力，具有高度紧迫性和重要性。从2021年至2025年，能源主管部门陆续出台了三项煤电改造升级和低碳转型政策（见表1），反映出随着“双碳”目标的推进，煤电的角色和任务在由能耗双控向碳排放双控转变的过程中发生了调整。为适应未来高比例可再生能源的新型电力系统，煤电的核心角色由传统基荷转向深度调峰，转型任务也从提高效率转向通过新型低碳技术显著减少碳排放。 将煤电机组逐步由主力电源转型为以调节和备用为主的灵活性电源，需要对一系列关键脱碳技术和配套经济活动进行持续投入，因而对中长期、规模化的资金支持提出了较高要求。生态环境部环境规划院和自然资源保护协会的研究认为，在2021-2035年期间，90%以上的煤炭消费重点行业的转型资金需要投入至电力部门，即17.64万亿元以上。7根据清华大学气候变化与可持续发展研究院对电力部门转型的情景测算，在2℃情景和1.5℃情景下，2018-2050年间电力行业的低碳转型资金需求分别为35万亿元和49万亿元。8除去其中对风电光伏等可再生能源的投资（在两种情景下分别占57%和62%），其余投入电力部门的资金（包括煤电、气电、输配网络等）约需15.05万亿元至18.62万亿元。考虑到随着时间推移，投入于煤电机组中的资金占“其余投入电力部门的资金”的比例会降低，可以认为上述两项研究的测算结论相似，即煤电低碳转型将引发超过十万亿元的资金需求。 此外，这一转型还需要电力市场机制作出相应调整。随着转型后煤电机组利用小时数持续下降，单纯依赖电量电价已难以覆盖其固定成本和新增低碳改造投资，机组收入结构亟需从“以发电量为核心”转向“以容量价值和系统服务价值为核心”，以反映其在电力系统安全和灵活调节中的真实价值。在此背景下，容量电价机制、辅助服务市场以及与电网稳定性相关的补偿机制，将成为煤电转型后关键、可预期的现金流来源。因此，加大煤电转型投资需要电力体制改革的协同推进。通过将转型金融工具的还款来源与容量电价收入、辅助服务收益等稳定、制度化的现金流挂钩，可显著提升金融机构对项目长期偿付能力的信心，降低融资风险溢价，并为超过十万亿元规模的煤电低碳转型投资提供可复制、可放大的金融支撑。 1.2 转型金融支持中国煤电转型现状 转型金融指支持高碳行业（如煤电、钢铁、石化等）沿清晰的路径向低碳转型的融资活动。转型金融旨在为这些行业提供资金，帮助其实现减排目标，同时保障社会经济的平稳过渡。转型金融不仅关注减少碳排放，还包括推动技术创新、提升能源效率、提高社区韧性和保障社会公正等方面，确保在转型过程中兼顾经济效益、环境效益和社会效益。近年来，中国积极推进转型金融发展，中国人民银行牵头制定了煤电、钢铁、建材和农业四个重点行业的转型金融标准，并制定了《转型金融标准使用说明》，明确了转型主体的认定条件。部分地方性转型金融目录中也列入了煤电行业，并提供了详细的技术路径与转型目标值。 市场对政策的响应也在逐步显现。截至2025年1月末，绿色和转型金融试点地区落实的转型贷款累计金额约425亿元人民币。债券市场方面，根据CBI数据，2024年中国发行绿色、社会责任、可持续发展及可持续发展挂钩（GSS+）债券总额约1.046万亿元人民币。9支持煤电转型的转型信贷、转型债券等工具，也在逐步发展。 从中国自身的电力发展要求来看，“十五五”时期，煤电既需要继续在新型电力系统中发挥兜底保障作用，又需要为新能源占比快速提升起到深度调节功能，转型升级的重点任务将围绕“清洁降碳、安全可靠、高效调节、智能运行”展开。当前地方性转型金融目录中的煤电部分大多仍停留在“三改联动”阶段，未能充分体现“十五五”规划目标所提出的煤电与新能源互补及掺烧类低碳化改造的要求。 然而，当前转型金融对煤电行业的支持效果仍有提升空间。一方面，全国层面的煤电行业转型金融目录尚未正式发布，地方目录在覆盖范围、标准细化程度和支持深度上存在差异，导致全国范围内对可信煤电转型的定义尚未统一。另一方面，转型金融相关的贴标债务市场规模仍较小，无法有效满足煤电转型所需的巨额资金。 与国际分类目录相比，我国煤电转型金融目录对可信转型活动的界定相对较为宽松。未来，应以防止“碳锁定”和避免转型资金延长煤电资产生命周期、导致“假转型”等原则为基础，严格界定技术路径，推动企业主体设定科学合理的目标，增加转型计划要求，确保转型资金流向有显著气候绩效且切实可行的转型活动。 1.2.1 分类目录陆续出台 在现有可持续金融框架中，转型分类目录是引导资金流向支持煤电实现低碳高质量转型的核心指引文件。在全国层面，人民银行已牵头联合多部委制定了支持煤电行业的转型金融目录，但该全国目录尚未公开发布。预计发布后，它将为中国煤电转型的重点领域提供明确指引，并为转型投资提供方向性引导。 在地方层面，自2022年起，全国多地陆续出台了地方性转型金融目录，煤电为主要的行业之一。在众多地方转型金融目录中，浙江省湖州市、重庆市、安徽省淮北市、黑龙江省七台河市、甘肃省