“双碳”目标下煤炭基地省份重大生产力布局调整优化研究——以山西为例

——以山西为例 中国社会科学研究院生态文明研究所 张卓群张莹 执行摘要 优化重大生产力布局是党和国家基于当前及未来发展面临的总体形势和重大问题而实施的战略性举措。在优化重大生产力布局的工作中，煤炭基地省份的重大生产力布局调整占据重要地位。受自然资源禀赋和历史发展因素制约，我国煤炭基地省份的经济发展水平较沿海地区相对滞后，高碳发展路径锁定现象较为突出，特别是在“双碳”目标提出之后，为了破除高碳路径依赖，实现低碳、绿色、高质量发展，煤炭基地省份的重大生产力布局调整已经迫在眉睫。 本报告以山西为例，研究煤炭基地生产力布局调整优化。山西是中国的煤炭资源大省，煤炭储藏量约占全国的三分之一，2023年煤炭产量占全国的29.1%。山西作为全国唯一的全省域、全方位、系统性国家资源型经济转型综合配套改革试验区，其重大生产力布局调整优化，对推动山西高质量发展具有关键作用，对全国煤炭基地省份重大生产力布局调整优化具有重大示范意义。 建国以来，我国经历了四次重大生产力布局调整，对山西的经济发展和产业结构调整产生重大影响。“一五”时期前苏联援建的156项重点工程建设和1965-1980年的三线建设，促进了山西战后的经济恢复，形成并巩固了以太原为中心的山西工业区作为全国重要工业区的地位。改革开放之后的东部优先、集聚发展战略凸出了山西作为全国重要能源基地的定位，但也形成并固化了山西“一煤独大”的产业结构，促使山西生态环境出现恶化。新千年之后的第四次重大生产力布局调整，山西并没有抓住机遇，转型乏力构成这一阶段的主要特征，经济发展的高碳路径依赖特征依旧明显。立足当下，山西重大生产力布局调整，面临产业结构单一、能源转型压力巨大、生态环境历史欠账较多、科技创新能力不足、基础设施建设滞后、人力资本积累薄弱、区域协调水平较低等一系列现实困境。 因此，在推动山西重大生产力布局调整优化过程中，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记考察调研山西重要讲话和 重要指示精神，在转型发展上率先蹚出一条新路，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，这就需要重点从六个方面集中发力。第一，完善中央对山西政府的战略布置，进一步加强顶层设计，出台有利于山西加快能源转型、推进要素聚集、提升区域竞争力的先行先试政策，在技术、资金、人才上予以倾斜配套，督促山西发挥“综改区”的政策集成优势，加快转型步伐。第二，健全煤炭经济和非煤生产力布局的协同发展机制，在推进煤炭产业绿色转型的同时，发展高端装备制造、通用航空、新能源、新材料、节能环保、现代医药和大健康、半导体、大数据、数字经济等战略性新兴产业，构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系，加快形成新质生产力，为全国其他煤炭基地省份转型提供“山西样板”。第三，将推进教育、科技、人才一体化发展和劳动力公正转型摆在更为重要的位置，通过加快人事制度和教育制度改革、不断完善“产学研用”一体化科技创新体系、促进煤炭产业转型进程中劳动力的公正转型，为山西重大生产力布局调整提供坚实支撑。第四，促进山西深度融入“双循环”的区域协调发展格局，以建立健全现代综合交通运输体系、多维度综合推进新型基础设施建设着力打造传统基建和新基建“双支柱”，通过支持太原建设国家区域中心城市、推进山西中部城市群建设、加强跨区域协同合作、加快打造内陆地区对外开放新高地融通联动推进区域协调发展。第五，加强其他受益地区对山西重大生产力布局调整的支持，支持煤炭、煤电受益地区对山西进行反哺，从产业、资金、技术、人才等方面鼓励受益地区与山西结对帮扶，建立深度合作机制，形成山西与受益地区经济协同发展的双赢。第六，大力开展生态文明建设，持续打好蓝天、碧水、净土保卫战，构筑山水林田湖草沙生命共同体，建设山清水秀、天蓝地净的美丽山西。 面向全国，站在全面建成小康社会迈向中华民族伟大复兴的历史新起点上，煤炭基地省份新一轮的重大生产力布局调整优化，必将促进煤炭基地省份走上低碳、绿色、高质量的发展道路，显著提升煤炭基地省份的经济竞争力，不断满足人民群众对美好生活的需求，为中国式现代化建设提供澎湃动能。 目录 执行摘要.......................................................................................................................1 一、引言.......................................................................................................................5 （一）研究背景.......................................................................................................5（二）重大生产力概念和内涵...............................................................................6（三）双碳目标下煤炭基地省份重大生产力布局调整优化的重要性和紧迫性7 二、国家重大生产力布局调整的历史沿革及山西地位...........................................9 （一）156项重点工程：奠定山西重工业发展基础............................................9（二）三线建设：山西工业体系进一步完善、高碳路径依赖初步形成.........10（三）东部优先、集聚发展：山西能源基地定位进一步强化.........................12（四）综改区设立：山西重大生产力布局调整优化迎来重大契机.................14（五）历次重大生产力布局调整中山西的“得”与“失”.............................15 三、山西重大生产力主要指标与重点省份对比分析.............................................17 （一）经济增长发展指标对比.............................................................................17（二）产业结构调整指标对比.............................................................................18（三）能源转型升级指标对比.............................................................................19（四）科技创新投入指标对比.............................................................................21（五）基础设施建设指标对比.............................................................................22（六）高等教育资源指标对比.............................................................................24（七）采矿就业工资指标对比.............................................................................25（八）生态环境成本指标对比.............................................................................26四、山西重大生产力布局调整面临的现实困境.....................................................28（一）产业结构单一，高碳路径依赖问题突出.................................................28（二）能源转型面临保供增产和减碳增效双重压力.........................................29 （三）生态环境历史欠账较多，环境保护压力较大.........................................29（四）战新产业支撑作用不强，科技创新能力不足.........................................30（五）传统基础设施建设滞后，新基建面临多重掣肘.....................................30（六）人力资本积累薄弱，煤炭行业转型下的稳定就业压力巨大.................31（七）省会城市辐射能力偏弱，区域协调发展水平较低.................................31五、山西重大生产力布局调整优化对策建议.........................................................33（一）完善中央对山西政府的战略布置.............................................................33（二）促进煤炭经济和非煤生产力布局的协同发展.........................................34（三）推进教育、科技、人才一体化发展和劳动力公正转型.........................36（四）促进山西深度融入“双循环”的区域协调发展格局.............................38（五）加强其他受益地区对山西重大生产力布局调整的支持.........................39（六）大力开展生态文明建设，打造美丽山西.................................................40六、双碳目标下中国煤炭基地省份重大生产力布局调整优化的政策框架.........42（一）布局重大项目，强化地方产业结构升级动力.........................................42（二）推进能源革命，力争实现有序、低值碳达峰.........................................42（三）强化资金保障，健全多渠道投融资体制机制.........................................43（四）推动区域协同，形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局43参考文献.....................................................................................................................44 一、引言 （一）研究背景 党的二十大报告指出，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。优化重大生产力布局，是党和国家站在新的历史起点上实施的重大战略举措，是新时代促进区域协调发展的重要抓手，是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然要求。 在优化重大生产力布局的工作中，煤炭基地省份的重大生产力布局调整占据重要地位。受自然条件和历史因素的制约，中国煤炭基地省份的经济发展普遍相对滞后，并且受到“富煤、贫油、少气”的资源禀赋制约，煤炭基地省份一般存在“倚煤倚重”的高碳产业路径依赖。2020年9月22日，国家主席习