能源环境协同创新促进高质量发展 “双碳”目标下能源资源环境协同创新关键问题与策略研究

中国环境与发展国际合作委员会前期研究报告 能源环境协同创新促进高质量发展 “双碳”目标下能源资源环境协同创新关键问题与策略研究 2025年10月 项目组成员 中外组长/副组长*: 王志轩中国电力企业联合会专家组副组长、原专职副理事长柴发合中国环境科学研究院首席科学家、前副院长张洁清自然资源保护协会（NRDC）北京代表处首席代表兼中国区主任 协调员： 李艳萍中国环境科学研究院减污降碳协同创新中心执行主任吴琪自然资源保护协会（NRDC）北京代表处环境法与治理项目主任 中外核心成员*: 朱法华国家能源集团首席科学家、低碳智能燃煤发电与超净排放全国重点实验室主任杨雷北京大学能源研究院副院长、北京大学碳中和研究院副院长麦克斯维尔自然资源保护协会（NRDC）国际项目执行主任雅米德·达格内特自然资源保护协会（NRDC）高级副总裁王鹏华北电力大学国家能源发展战略研究院执行院长张晶杰中国电力企业联合会规划发展部副主任杨君自然资源保护协会（NRDC）北京代表处环境法与治理项目高级项目主管王斯一中国环境科学研究院副研究员徐静馨国家能源集团科学技术研究院有限公司高级工程师雷雨蔚中国电力企业联合会规划发展部高级工程师吕连宏中国环境科学研究院减污降碳协同创新中心总工、正高级工程师杨玉峰北京大学能源研究院研究员、北京大学鄂尔多斯能源研究院首席科学家 王圣国家能源集团首席专家 支持专家： 周大地中国能源研究会副理事长、国家发展改革委能源所原所长陈贵锋煤炭科学技术研究院有限公司煤化工分院院长 *本专题政策研究项目组联合组长、成员以其个人身份参加研究工作，不代表其所在单位，亦不代表国合会观点。 封面Copyright©TeeFarm_Pixabay 执行摘要 研究意义 中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，在新能源替代传统化石能源为特征的能源转型中，加强能源与环境的协同创新，是中国实现2030年前碳达峰和2060年前碳中目标（简称“双碳”目标）以及推进高质量发展实现中国式现代化的必然要求。 党的十八大以来，中国能源生产和消费结构持续向清洁、高效的方向优化，清洁能源消费比重稳步上升，火电厂大气污染物排放量与排放峰值相比下降了约95%。进入“十四五”时期，在“双碳”目标引领下，中国生态文明建设进入了以降碳为重点的战略方向，这给新能源发展注入了强劲动力——中国新能源装机容量和发电量多年来已位居世界首位，总体技术水平全球领先。随着未来五年碳达峰目标的实现，降碳工作将向碳中和阶段过渡，新能源持续大力发展与煤炭逐步退出是必然趋势。 在新能源替代传统能源过程中，能源转型面临双重挑战：一方面，煤电功能由主力电源逐步向兜底保供、灵活调节转变，进而进入退出通道，相应地煤矿也将逐步由整合到退出，需要警惕此过程中产生的新环境问题；基于中国能源资源禀赋和能源安全的需求，现代煤化工需适度发展，但煤化工项目运行面临着严峻的生态环境保护与降碳压力。另一方面，新能源大力发展与新型电力系统构建，也可能引发新的环境和生态风险。因此，推进高质量发展，必须提前识别和筛选能源转型中的环境挑战与风险，并适当超前开展针对性研究，提供科学规划及政策引导建议。 协同发展要求以系统性思维统筹构建多维目标体系，通过综合性手段实现多重效益，推动政策制定和实施中不同领域、部门的协调配合，形成合力。传统“以能源保增长”或“以污控保环境”的单线治理逻辑，已难以适应高质量发展要求，亟需“协同创新”的系统性治理理念转型。推进能源与环境的协同发展，是破解能源与环境领域“条块分割”治理困境的“关键”，是应对气候变化、环境污染和资源约束三大挑战，实现高质量发展与高水平保护的重要举措，更是践行习近平生态文明思想，建设美丽中国、推进“双碳”目标落地的核心支撑。 研究重点 本研究分为五个部分，核心内容如下： 1.能源环境协同创新的重要意义：阐述能源环境协同创新对于实现“双碳”目标、促进高质量发展、推动高水平保护的重要意义和战略定位。 2.国际国内能源环境协同现状及趋势：梳理国际能源转型态势和协同经验，总结中国“双碳”目标下能源转型的成果，聚焦中国能源环境协同创新的顶层设计与部门协同实践。 3.传统能源转型中的协同问题与挑战：中国能源转型尽管取得显著成效，但随着能源转型进程的持续推进，困难也将如影随形。要在坚定信心的同时，有履霜坚冰的忧患意识，积极主动迎接新的挑战。重点分析煤炭逐步退出过程中，废弃煤矿面临的甲烷排放、酸性废水、重金属污染等生态环境问题；探讨现代煤化工发展过程中，碳排放强度高、碳控排成本高、浓盐水废水处理及废盐处置利用难等新型环境挑战，并从技术与政策两个方面提出协同创新的建议。 4.新能源持续大力发展中可能面临的资源环境问题：如在规划阶段，用地困境已成为新能源大规模开发的重要制约因素。需要从“规划－建设－运行－退役”全生命周期的视角，加强能源环境政策的协同。 5.提出协同创新促进高质量发展的建议：基于上述研究，提出国家层面的风险预警机制、法治保障体系，明确深化研究的方向和重点，为能源环境协同创新、促进高质量发展提供政策支撑。 主要政策建议 1.建立国家层面综合预警协调机制，开展“前瞻性预案”研究 针对未来煤矿逐步退出、现代煤化工规模化发展、新能源持续大力发展可能引发的重大环境资源问题，建议在国家层面建立综合预警协调机制，并于未来五年期间启动“前瞻性预案”研究，筑牢能源环境协同高质量发展的风险防线。 实践中，中国环境质量改善速度、新能源发展的速度规模与成本下降幅度，以及能源消费增速、煤炭消费总量、煤电发展规模等指标，多次超出一些专家预测或规划预期，导致政策与规划要素间出现协同性不足，对能源产业健康发展带来较大隐患。未来五到十年是中国碳达峰与美丽中国建设两个重大战略目标实现的关键阶段，确保能源与环境的高水平协同至关重要。 一是建立国家层面预警协调机制：成立多部门、多行业（包括国家级行业协会）的综合研究与协调机构，整合各方资源，开展“早谋、深研、实备”的综合性、交叉性研究，科学制定预案，在战略层面掌握防范系统性风险的主动权。 二是构建“前瞻性预案”体系：科学评估新能源转型与化石能源退出速度，开展产业演变路径及能源环境资源多维度调控机制的前瞻研究，制定更具“韧性”的政策，抵御形 势波动、自然灾害等因素对能源转型的冲击，形成一套科学研判、精准响应、动态优化的预案构建方法论和治理框架，在战术层面夯实高质量发展的风险防范基础。 2.加快应对气候变化顶层法律体系立法 将应对气候变化顶层法律体系立法，作为统筹能源转型、环境保护与气候治理的顶层法律基础，为高质量发展与“双碳”目标实现筑牢稳定法治保障。 当前中国应对气候变化行动主要依赖顶层政策文件和部门规章推动，在推进“双碳”工作中，虽已形成以“1+N”政策体系为核心的全面性部署，但存在系统性不足、法制基础薄弱、与现有能源环境法律协同性不足等问题。建议通过国家级立法，将经实践验证有效的国家战略、管理体制、“双碳”责任机制与重大制度举措法定化，明确各级政府、行业及市场主体在能源结构优化、产业低碳转型、气候治理中的法定责任与义务，系统规制减缓和适应气候变化的各项活动，强化气候治理与能源、环境等领域现有法律法规的协同性、一致性，提升国家气候治理能力的法治化、规范化和制度化水平。 3.深化能源环境协同创新研究 能源安全发展、绿色发展、高效（经济）发展三要素既对立又统一，相互依存、不可分割，需在可持续发展理念约束下实现动态平衡。能源环境协同创新的核心要义，就是要在高质量发展约束下，在协同推进降碳、减污、扩绿、增长的要求中，识别发展中新旧转换的“不协同”问题，分析问题根源与产生的条件，探索破解路径。本前期研究完成了问题的初步筛选与分析，提出初步框架性建议。后续需从以下两方面深化研究： 一是研究制定未来五年及中长期协同发展路线图。结合“双碳”目标和美丽中国建设的重要时间节点，设定近、中、远期发展目标，描绘煤矿淘汰落后产能、现代煤化工规划发展、新能源有序发展与环境资源的协同路径。探索煤矿退出的环境代价最小化路径，研究传统能源基地综合转型、生态修复补偿、能源环境监测监管的多部门协同机制；探究现代煤化工发展路径，规划其与新能源产业耦合发展模式，推动产业绿色升级；创新新能源有序发展规划方法，科学评估新能源基地全生命周期环境影响，提出生态环境保护政策与技术方案，调整完善重点区域（如新能源基地）生态环境影响监测体系。 二是探索跨部门、跨区域决策机制与协同政策工具包。研究跨部门关键政策工具组合优化、绿色低碳标准体系构建、能源环境风险预警体系建设与监管执法联动协同机制；探索区域协同路径，通过“飞地经济”等模式优化跨区域能源布局，设计能源开发的生态补偿、转型成本分摊机制与协同治理机制。 关键词：能源转型；能源环境协同；高质量发展；废弃煤矿；现代煤化工；新能源 目录 一、研究背景及意义...............................................................................1 二、国际国内能源环境协同现状及趋势...............................................2 （一）国际能源与环境协同趋势.....................................................2（二）中国能源转型和环境改善主要趋势.....................................3（三）中国能源环境协同分析.........................................................6 三、传统能源转型中能源资源环境协同的问题与挑战.....................10 （一）煤炭逐步退出引发的废弃煤矿的问题与挑战..................10（二）现代煤化工发展面临的环境问题.......................................11 四、新能源大力发展可能面临的资源环境问题.................................16 （一）基本情况：新能源快速发展，风、光发电实现新突破..16（二）现有政策...............................................................................16（三）存在问题...............................................................................17 五、对能源环境协同创新促进高质量发展的建议.............................18 （一）建立国家层面综合预警协调机制.......................................18（二）加快应对气候变化顶层法律体系立法..............................18（三）深化能源环境协同创新研究...............................................18 参考文献..................................................................................................20 能源环境协同创新促进高质量发展 一、研究背景及意义 中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标，推进实现2030年前碳达峰和2060年前碳中和与中国式现代化相辅相成，其中，以新能源大规模替代传统的化石能源，建成以新型能源体系及新型电力系统为核心的能源转型体系是实现“双碳”目标的核心任务和基本动力。 2035年是中国基本实现社会主义现代化的目标