“双碳”目标下复合型治理的系统集成与路径创新

刘福临1，任大鹏1,2 （1.中国农业大学人文与发展学院，北京100193；2.中国农业大学农业与农村法制研究中心，北京100193） 摘要：以广东省江门市为研究案例，分析“双碳”目标下多维度治理资源的整合机制与实践逻辑，探索复合型治理的逻辑与实践路径。研究发现：江门市通过“政策协同—市场激活—技术赋能”的路径，构建了多层次治理体系：（1）以制度复合性突破部门壁垒，通过跨层级政策整合锚定低碳目标，依托动态责任分解与绩效评估形成闭环管理；（2）以工具复合性驱动资源整合，创新市场激励机制，激活企业低碳转型与社会参与动力；（3）以技术复合性强化系统协同，搭建数字化监管平台推动政企社数据共享，实现碳排放精准监测与动态反馈。研究表明，复合型治理通过制度韧性、工具适配与技术嵌入的协同增效，最终实现环境效益与经济社会发展的互嵌式提升；复合型治理需从实践效能、韧性调适、价值融合等方面进行完善，为实现“双碳”目标提供理论与实践范式。 关键词：“双碳”目标；复合型治理；治理系统；路径创新 实现“双碳”目标是一项涉及经济社会各领域的系统性变革，这要求治理模式由单一主体主导向多元主体协同与统筹融合转型。2021年《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》中提出“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”，明确多元主体责任分工，为“双碳”治理转型提供了政策依据。传统环境治理的科层制路径在应对气候变化的超时空性时显露出不足，环境问题的复杂多样使其超越了单个部门的职能范围，层级政府的权责壁垒与政策执行碎片化难以适配“双碳”治理的系统性特征，因此需要多部门、多机构的联合协作。2024年5月，《碳排放权交易管理暂行条例》正式施行，明确“碳排放权交易应当逐步纳入统一的公共资源交易平台体系”，促进碳市场与公共资源交易体系的深度整合。同时引入配额分配的程序化征求意见机制、第三方技术服务机构的信用记录制度，赋予重点排放单位基于特定条件的配额调整权，并建立了涉及政府主管部门、重点排放单位、技术服务机构和社会公众多方参与的碳排放数据治理体系。这种公权力与私主体、行政规制与市场契约、实体规范与数字技术的深度融合，提升了碳定价机制的市场灵敏度，激发了多元主体的减排内驱力。碳排放权交易制度作为驱动“双碳”目标的重要政策工具，其发展历程体现了政府主导下的渐进式改革路径。 2025年《政府工作报告》强调“协同推进降碳减污扩绿增长，加快经济社会发展全 面绿色转型”，“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，标志着“双碳”治理体系迈入制度创新深水区。作为一项系统性工程，“双碳”治理突破了传统以行政手段为主的治理逻辑，推动了政府、市场、社会组织与公众的协同参与。随着多元主体协同治理成为共识，对治理方式适应性与整合性提出更高要求，加快了复合型治理理论到实践的转化。复合型治理的核心在于构建政府主导下的多维度协同机制，纵向通过央地权责清单重塑治理层级联动，横向依托碳排放权交易平台整合市场主体与监测机构的技术优势，以数字赋能激活公众参与的治理效能。这种治理模式在明确碳排放权兼具公私属性的基础上，通过多方主体合作共同制定以碳排放权交易为核心的制度规范，进而推动碳排放权交易市场的健康发展。同时，借助碳排放统计核算制度与MRV体系的耦合设计，将政府规制权威、市场激励效能与社会监督力量纳入统一治理框架，有效破解了碳治理中“政府失灵”与“市场失灵”的双重困境。 “双碳”治理模式由单一主导向多元主体协同与统筹融合转型，政府作为核心治理主体发挥着不可替代的作用，其整体性、协调性与持续性的治理能力，是“双碳”目标有效推进的关键。当前“双碳”目标实现面临多重挑战：其一，治理客体外部性的演变引发制度适配困境，现行科层制下的行政目标分解模式与市场激励机制之间形成结构性张力；其二，政策目标冲突日益显现，反映出央地在发展取向与政策落实上的差异，导致光伏、储能等新兴产业重复布局与资源错配；其三，治理资源的碎片化分布削弱了行动者网络的协调能力，使环境决策常陷入单向度推进的困境。上述矛盾揭示了现行治理框架在应对系统性变革时的局限，由此提出问题：如何通过治理转型实现“纵向政策势能”与“横向市场动能”的有机嵌合？应以何种路径激活多元主体在目标整合、资源互补与风险共担中的协同效能？ 在此背景下，江门市作为典型工业型地级市，探索出了一套具有代表性的复合型治理实践路径。该市通过统筹政策、市场与技术要素，积极推动政企协同平台建设、绿色金融机制落地及碳排放数据基础设施完善，在“双碳”治理方面取得实质性进展。本文以江门市为实证窗口，试图在“政策—市场—技术”的框架下，揭示“双碳”目标下复合型治理的耦合机制与演进规律，为区域环境治理转型提供理论启示与实践样本。 1理论视野中的复合型治理与分析框架 1.1复合型治理的理论演进与文献回顾 全球气候治理的范式迭代始终与人类对复杂性认知的深化同频共振。“复合型治理”中的“复合型”指两种或两种以上形态重合产生的新形态。广义上，它是一种多元主体参与、多层级互动、多种机制并存的治理体系，强调国家、市场与社会等多元行动者的协同合作，旨在应对复杂的公共事务和政策问题。其理论演进可分为三个阶段：早期强调从单一政府向多元共治转型。2003年，Kooiman[1]提出治理需从单一政府向多元共治演化。Ansell[2]的协同治理理论和Ostrom[3]的多中心治理理论，揭示了分散化决策在环境治理中的适应性价值，强调政府、市场、社会三者在平面维度构建协作机制。中期面对气候危机等“超复杂问题”，单向度协作难以突破治理要素的“碎片化”。Magali等[4]提出治理机制复合体的概念，强调不同机制间的相互作用和嵌套关系。2014年，Bulkeley等[5]的研究揭示城市气候网络需要嵌入碳市场机制与公民科学参与，形成立体化治理矩阵。 Örjan[6]则聚焦“社会—生态”系统中实现集体行动的协作环境治理策略，强调多方利益相关者的合作。这种从“平面化合作”向“立体化复合”的范式升级，标志着气候治理理论进入系统性整合新阶段。 国内“复合型治理”研究是基于多角度对团体进行多层次、多领域的治理方式，是一种狭义上的多元主体共治、协同治理。中国“双碳”目标的提出，标志着环境治理从单一减排目标向系统性转型的跃迁，具有跨领域、跨层级与跨周期的复合性特征[7]。中国情境下的“双碳”治理创新展现出独特的演进逻辑，并在实践中展现出独特的制度韧性，其治理形式与内涵也在不断演化与完善中，具体表现为复合型治理的“双轨驱动”机制。 从制度刚性的维度来看，中国治理体系中“中央权威—地方灵活”的张力长期存在，这种结构性关系在环境治理中尤为突出[8]。一方面，中央通过顶层设计，在制度刚性约束下确立关键制度支点，如“双碳”目标提出后构建的“1+N”政策体系，明确了碳排放权交易市场的制度框架，体现出国家在制度建设中的主导性与规范性[9]。另一方面，地方在制度框架内展现出较强的执行弹性与调适能力[10]，例如通过对“河长制”的创新升级来应对环境监管难题[11]。这种“中央—地方”互动机制，也反映了制度刚性下的策略性执行逻辑。在社会生态文明转型背景下，环境治理的制度基础正逐步重构[12]，制度体系开始适应多元参与和复杂治理任务的需求，迈向制度、行动与社会协同并重的复合治理新阶段[13]。也有学者从“技术+制度”融合的视角出发，强调制度设计需兼顾技术变革与多元主体利益协调[14,15]。 从关系弹性的维度来看，党政系统所具备的“政治势能”为跨部门协作提供了强有力的合法性支撑，而社会资本则通过非正式网络加速政策的落地与渗透[16]。在实践中，整体性治理理念不断深化，尤其在长三角生态绿色一体化发展示范区，通过党政统筹打破行政区划壁垒，并结合产业链联盟推动跨区域碳治理网络的建设[17]。相较于Jessop[18]元治理理论中强调国家作为“战略经纪人”的权力再平衡，中国更注重在“制度刚性供给”与“关系弹性运作”之间寻求动态平衡。与此同时，数字技术的介入进一步重构了“双碳”治理的时空逻辑。区块链技术在碳足迹追溯中的应用，实现了政府与企业间的技术联通与协同[19]；生态环境大数据平台如杭州“城市大脑”则推动了分布式治理机制突破传统科层体系，推动制度与技术的协同演进[20]。中国“双碳”治理正演化出“碳普惠+网格化管理”的精细化动员机制，将社会行为有机嵌入治理网络，形成本土化路径创新[21,22]。同时，面对国际带来的压力，如碳区域调节机制，也展现出国内绿色金融与政策工具的适应性转化能力[23]。 但“双碳”治理的复杂性仍然突出，尚需处理科层权威分散、技术标准异质与区域利益冲突等现实挑战[24,25]。在这一过程中，环境治理不仅是工具理性与价值理性的结合，也需要协调政府主导、企业参与、社会组织与公众参与之间的关系，实现公平与效率的有机统一。 总体来说，复合型治理通过内部协作与外部合作的动态耦合，构建了兼具中国特色与全球视野的治理框架。从内部协作维度看，复合型治理依托“中央统筹—地方创新”的纵向贯通机制，既强化了“双碳”政策体系的顶层设计权威性，又通过省级试点示范、城市低碳转型等分层实践激活地方治理动能，形成“全国一盘棋”与“地方差异化”的有机统一。而在外部合作层面，复合型治理突破传统行政边界的刚性约束，以碳排放权 交易市场为纽带，通过碳配额分配、绿色金融工具创新等制度设计，推动政府、企业、第三方机构形成利益共享与责任共担的治理共同体[26]。这种内外协同的治理逻辑契合中国“有为政府+有效市场”的转型需求，既充分发挥了社会主义制度集中力量办大事的体制优势，又通过市场机制激活微观主体减排动力，更借力数字化建设浪潮，以碳普惠平台、区块链监测网络等技术工具赋能公众参与，最终形成多元共治格局。国内关于“双碳”治理实践与Bulkeley等[5]提出的“城市气候网络”形成跨时空对话，但国家更强调“政治势能”与“技术嵌入”的复合路径，而非单纯依赖公民社会参与，体现了国内“双碳”治理范式创新与实践独特性。 1.2复合型治理的分析框架：“政策—市场—技术” “双碳”目标的实现本质上是政策、市场与技术三重逻辑协同演化的过程，而复合型治理通过其嵌套性、协同性与弹性特征，为三者间科学互动提供了制度载体。从“政策—市场—技术”框架切入，分析其与复合型治理的深度契合性及理论创新价值。如图1所示，该框架描绘了政策、市场和技术在系统运作中的逻辑关系：政策提供刚性边界、市场注入弹性配置、技术驱动创新动能，三者形成闭环协同，有效提升了“双碳”转型的适应性。 从政策维度看，中央政府以确立碳达峰碳中和“1+N”政策体系划定制度边界，形成不可逆的战略刚性。例如，碳配额分配制度通过法律强制力明确减排责任，确保目标统一性。同时，地方政府在中央框架内通过“先试点，再推广”机制进行适应性调整，结合区域资源禀赋与技术经济制定差异化实施方案，避免“一刀切”的局面，又防止市场调节的区域失衡，实现了刚性约束与弹性调适的辩证统一[27]。这种“顶层刚性+执行弹性”的政策组合与奥斯特罗姆[28]“多中心治理”中分层决策的理论不谋而合，突破了传统科层制与市场机制的二元对立，形成“制度性通道”（Institutional Channel）。区别的 是，这种方式既保持国家意志的权威传导，赋予地方创新空间，实现政策工具的层级嵌套与功能互补[29]，又通过政治势能强化了目标协同性，体现治理的灵活性、适应性和可持续性。 从市场维度看，中国碳市场并非纯粹自由市场的复制，而是通过配额分配、交易规则、监管体系等制度设计，将市场机制嵌入国家治理框架。例如，碳排放权交易制度（Emissions Trading System，ETS）通过政府设定总量目标与配额分配规则，确保市场运行不偏离“双碳”战略方向，同时利用碳价信号引导企业低碳转型，解决科层制下信息不对称与激励不足问题[30]。随着碳金融衍生品的发展，市场既依赖流动性，也需要政策提供信用支撑，从而形成“市场工具政治化”与“政策工具市