山证宏观2025年政府工作报告解读：政策聚力，积极稳民生消

郭瑞、张治2025年03月07日 08:47上海山西证券研究所 投资要点 2025年《政府工作报告》直面经济社会发展中的不稳定因素，保持了经济社会发展目标的稳定可持续，从目标、总体要求、经济循环、宏观政策、改革开放、风险化解等多个方面体现了高质量、稳民生、强信心、增强经济内生动能，确保高质量完成“十四五”规划目标任务，为实现 “十五五”良好开局打牢基础。 第一，总体要求更加全面，进一步推动经济回升向好。2025年，国际局势复杂多变，国内有效需求不足，特别是消费不振。在此背景下，要推动经济持续回升向好，必然要求经济社会发展总体要求更加全面。一是更强调统筹发展和安全，要防范化解重点领域风险和外部冲击，要稳住楼市股市；二是扩大内需放到了更加重要的地位。三是宏观政策强调“积极”，也注重“有为”。四是进一步稳定预期、激发活力。 第二，经济发展目标稳定，强化信心。2025年我国GDP增长目标依然定在5%左右，居民消费价格涨幅2%左右，城镇新增就业人数1200万人以上。尽管居民消费价格涨幅目标较2024年回落了1个百分点，但要看到2023年、2024年我国CPI累计涨幅均为0.2%，从“兼具需要和可能”的要求看，今年要实现居民消费价格涨幅2%左右，是一个合理区间，并不意味着价格增长要求的降低。 第三，宏观政策积极有为，加强协同。和2024年相比，宏观调控的前瞻性、针对性、有效性进一步增强，突出“有为”，强调“根据形势变化动态调整政策，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”，同时也提出“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效”“协同推进政策实施和预期引导，塑造积极的社会预期”等。 第四，民生和消费导向强化，促进内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。 2025年稳消费、稳民生要求被写入政策总体要求中，同时将“全方位扩大内需”提到了主要任务的首位，体现了消费对进一步夯实内生动能，促进循环的重要性。经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费，以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产业升级。关于促消费的具体举措包括实施提振消费专项行动，提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境。投资方面，强调积极扩大有效投资。强化项目储备和要素保障要紧扣国家发展战略和民生需求，更大力度支持 “两重”建设，加大服务业投资力度，同时坚决防止低效无效投资。 第五，在新质生产力、现代服务业方面进一步布局。新兴产业方面，开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，涉及商业航天、低空经济等。未来产业方 面，涉及生物制造、量子科技、具身智能、6G等。深化先进制造业和现代服务业融合发展试点，加快发展服务型制造。加快制造业数字化转型。激发数字经济创新活力。持续推进 “人工智能＋”行动，涉及智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备。扩大5G规模化应用。 第六，供给侧结构性改革进一步推进。报告提出“加强产业统筹布局和产能监测预警，促进产业有序发展和良性竞争”。在国新办新闻发布会对《政府工作报告》的解读中提出，价格战背后有深层次的原因，要通过强化标准、强化监管、强化行业自律、规范政府招商引资行为等措施，使得价格反映质量，“一分价格一分货”，防止出现“劣币驱逐良币”的情况。 第七，扎扎实实推进民营企业发展，体现为抓环境、减负担、优服务。报告提出，切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益，鼓励有条件的民营企业建立完善中国特色现代企业制度。深化政企常态化沟通交流，切实帮助企业解决实际困难和问题。支持个体工商户发展。开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法和趋利性执法。政府要寓管理于服务之中，用服务的暖心增强企业的信心。 第八，持续用力推动房地产市场止跌回稳。更大力度稳住楼市，能够释放财富效应。“推动房地产市场止跌回稳”依然是今年稳经济、防风险的重点工作。房地产政策依然聚焦在供需两侧和风险防控方面。需求方面，因城施策调减限制性措施。供给方面，优化城市空间结构和土地利用方式，合理控制新增房地产用地供应。盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权。风险防控方面，发挥房地产融资协调机制作用，继续做好保交房工作，有效防范房企债务违约风险。 第九，深化资本市场投融资综合改革。报告提出，深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设。改革优化股票发行上市和并购重组制度。加快多层次债券市场发展。 风险提示：特朗普2.0关税政策对我国经济冲击超预期；经济内生动能恢复较慢；宏观政策工具和力度不及预期。 【直面压力，进一步推动经济回升向好】 2025年，国际局势复杂多变，我国贸易、科技等领域或面临更大冲击。一是单边主义、保护主义加剧，多边贸易体制受阻，关税壁垒增多，冲击全球产业链供应链稳定，可能造成世界经济增长动能不足。二是地缘政治紧张因素依然较多，影响全球市场预期和投资信心。国内看，经济回升向好基础还不稳固。主要体现在有效需求不足，特别是消费不振。 2025年总体经济社会发展目标是：推动经济持续回升向好，不断提高人民生活水平，保持社会和谐稳定，高质量完成 “十四五”规划目标任务，为实现 “十五五”良 好开局打牢基础。 在上述内外部发展环境和发展目标下，2025年经济社会发展总体要求较2024年更加全面。一是更强调统筹发展和安全。要防范化解重点领域风险和外部冲击；首次把稳住楼市股市写进总体要求。二是扩大内需放到了更加重要的位置。三是宏观政策强调“积极”，也注重“有为”。四是进一步稳定预期、激发活力。 【经济发展目标稳定，强化信心】 2025年我国GDP增长目标依然定在5%左右，居民消费价格涨幅2%左右，城镇新增就业人数1200万人以上。尽管居民消费价格涨幅目标较2024年回落了1个百分点，但要看到2023年、2024年我国CPI累计涨幅均为0.2%，从“兼具需要和可能”的要求看，今年要实现居民消费价格涨幅2%左右，是一个合理区间，并不意味着价格增长要求的降低。 【宏观政策积极有为，加强协同】 2025年的政策取向强调“根据形势变化动态调整政策，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”，而2024年则是“多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策”。我们认为表述变化的主要原因是经济面临的态势不同。自2024年9月末一揽子稳增长政策推出以来，我国经济处于改善之中，与此同时政策体现出相机抉择的特征，但并不代表政策强度的弱化。在政策要求中，明确提出“出台实施政策要能早 则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效”“协同推进政策实施和预期引导，塑造积极的社会预期”等。但总体看，和2024年相比，宏观调控的前瞻性、针对性、有效性进一步增强。报告强调“注重目标引领，把握政策取向，讲求时机力度，强化系统思维，提升宏观政策实施效能。” 财政政策更加积极，持续发力，聚焦稳内需、稳预期、防风险、高质量发展等方面。今年安排赤字率为4%左右、赤字规模5.66万亿元、超长期特别国债1.3万亿元、特别国债5000亿元、地方政府专项债券4.4万亿元。从支出方向看，安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新；5000亿元特别国债用于支持国有大型商业银行补充资本；地方专项债重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。 货币政策适度宽松。提出“适时降准降息”，推动社会综合融资成本下降，提升金融服务可获得性和便利度。结构性货币政策工具方面，聚焦促进楼市股市健康发展；加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业支持等方面。货币政策还将聚焦金融市场稳定，在2024年推出“证券、基金、保险公司互换便利”，股票回购增持再贷款等政策工具的基础上，继续创新金融工具。 【民生和消费导向强化，投资强调有效】 2025年稳消费、稳民生要求被写入政策总体要求中，并将“全方位扩大内需”提到了主要任务的首位，打破了“消费是慢变量”的常规，体现了消费对进一步夯实内生动能，促进循环的重要性。报告提出，强化宏观政策民生导向，推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生。经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费，以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产业升级。 关于促消费的具体举措包括实施提振消费专项行动。一是提升消费能力。多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制。二是增加优质供给。安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给。三是改善消费环境。创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力。完善免税店政策，推动扩大入境消费。深化国际消费中心城市建设，健全县域商业体系。完善全口径消费统计制度。强化消费者权益保护，营造安全放心消费环境。 投资方面，强调积极扩大有效投资。强化项目储备和要素保障要紧扣国家发展战略和民生需求，更大力度支持 “两重”建设，加大服务业投资力度。同时坚决防止低效无效投资。 【在新质生产力、现代服务业方面进一步布局】 培育壮大新兴产业、未来产业。新兴产业方面，开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，涉及商业航天、低空经济等。未来产业方面，涉及生物制造、量子科技、具身智能、6G等。深化先进制造业和现代服务业融合发展试点，加快发展服务型制造。继续梯度培育创新型企业。 推动传统产业改造提升。包括进一步扩范围、降门槛，深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程。加快制造业数字化转型。开展标准提升引领传统产业优化升级行动。 激发数字经济创新活力。持续推进 “人工智能＋”行动，涉及智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备。扩大5G规模化应用，加快工业互联网创新发展，优化全国算力资源布局。加快完善数据基础制度，深化数据资源开发利用。促进平台经济规范健康发展。 【供给侧结构性改革进一步推进】 努力推动物价温和回升是今年经济的重要目标，这不仅要从需求端理顺价格，也需从供给端施策。报告提出“加强产业统筹布局和产能监测预警，促进产业有序发展和良性竞争”。在国新办新闻发布会对《政府工作报告》的解读中提出，价格战背后有深层次的原因，要通过强化标准、强化监管、强化行业自律、规范政府招商引资行为等措施，使得价格反映质量，“一分价格一分货”，防止出现“劣币驱逐良币”的情况。 【扎扎实实推进民营企业发展】 扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施，体现为抓环境、减负担、优服务。切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益，鼓励有条件的民营企业建立完善中国特色现代企业制度。深化政企常态化沟通交流，切实帮助企业解决实际困难和问题。支持个体工商户发展。开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法和趋利性执法。政府要寓管理于服务之中，用服务的暖心增强企业的信心。 【持续用力推动房地产市场止跌回稳】 更大力度稳住楼市，能够释放财富效应。“推动房地产市场止跌回稳”依然是今年稳经济、防风险的重点工作。房地产政策依然聚焦在供需两侧和风险防控。需求方面，因城施策调减限制性措施，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。供给方面，涉及土地供给和商品房供给。土地供给方面，优化城市空间结构和土地利用方式，合理控制新增房地产用地供应。盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城 市政府更大自主权。拓宽保障性住房再贷款使用范围。风险防控方面，发挥房地产融资协调机制作用，继续做好保交房工作，有效防范房企债务违约风险。 【深化资本市场投融资综合改革】 报告提出，深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设。