2025年政府工作报告精神学习：政策协同发力，消费驱动与产业升级双轮驱动

2025年3月5日 研究所 宏观研究 分析师:袁野SAC登记编号:S1340523010002Email:yuanye@cnpsec.com 政策协同发力，消费驱动与产业升级双轮驱动-2025年政府工作报告精神学习 研究助理:苑西恒SAC登记编号:S1340124020005Email:yuanxiheng@cnpsec.com 核心观点 2025年政府工作报告定调积极，务实进取，将短期稳增长与长期高质量发展内在统一，关键目标持平市场预期，机遇与压力并存。宏观政策更加给力，财政政策更加积极，并预留战略空间，适度宽松货币政策兼顾内外均衡，以消费为牵引提振畅通经济循环成为首位重点工作，大力发展新质生产力、建设现代产业体系一以贯之，统筹发展与安全，兼顾深化改革、公平与效率，后续经济有望得到有效改善，进一步夯实高质量发展基础。 近期研究报告 《PMI的改善还不牢固，仍需政策支持》-2025.03.03 风险提示： 全球经济增长动能超预期放缓；中美贸易摩擦超预期加剧；海外地缘政治冲突加剧。 目录 1经济增长预期目标持平市场预期，短期稳增长与长期高质量发展内在统一..........................42政策延续中央经济工作会议精神基调，宏观政策更加给力........................................62.1总基调延续中央经济工作会议提法，突出稳字当头..........................................62.2财政政策更加积极，战略预留政策空间...................................................72.3适度宽松货币政策与有效需求不足的碰撞，基调不变，节奏收敛..............................83全方位扩内需提升至重点工作首位，以消费为牵引提振畅通经济循环.............................114新质生产力是一以贯之的长期目标，短期人工智能应用或是重点方向.............................125房地产有望加速止跌回稳..................................................................136统筹发展与安全，基调未变................................................................14风险提示.................................................................................14 图表目录 图表1：2021年-2025年政府工作报告预期目标对比.........................................6图表2：货币供给与社融同比增速（%）....................................................9图表3：金融机构贷款增速（%）..........................................................9图表4：我国金融机构人民币贷款利率（%）................................................9图表5：宏观政策表述对比..............................................................10 1经济增长预期目标持平市场预期，短期稳增长与长期高质量发展内在统一 （1）GDP增速目标持平市场预期，机遇与压力并存 本次政府工作报告明确2025年实际GDP增长预期目标为5%，持平2024年预期目标，亦符合市场预期。5%左右的预期增长目标既是稳就业、防风险、惠民生的需求，也有经济增长潜力和有利条件支撑，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向。 一是5%左右经济增长预期目标是稳就业市场的内在要求。从历史经验来看，2019年以前（2020-2023年或存在社会卫生事件扰动），一个点的实际GDP增速可以带动225万左右的就业；2023年-2024年，一个点的实际GDP增速带动了245.22万就业，增长就业弹性明显边际上升，但就业总量压力和结构性矛盾并存问题显现，《政府工作报告》明确指出，群众就业增收面临压力。虽然本次《政府工作报告》明确了2025年城镇新增就业人数1200万以上，持平2024年，但根据教育部公布数据，2025届高校毕业生规模预计达1222万人，同比增加43万人，意味着2025年就业压力有增无减。5%左右经济增长预期目标体现了稳就业的内在要求。 二是5%左右预期目标体现了短期稳增长与长期高质量发展目标的内在统一。我国经济由高速增长转向高质量发展阶段，新旧动能尚处于接续转换阶段，而以新质生产力为代表的新增长动能尚未能完全对冲传统动能的收缩力度，同时，外部环境更趋复杂严峻，单边主义、贸易保护主义加剧，多边贸易体制受阻，关税壁垒增多，全球经济增长动能放缓，亦对国内经济产生影响，短期我国经济下行压力有所显现。而经济转型离不开相对稳定发展环境，党中央亦定调了在发展中解决问题的思路、“先立后破”的指导思想，积极培育新动能的同时，亦要适度控制传统经济增长动能的回落速度，确保经济增长动能的平稳切换。在面临错综复杂的内外部环境，5%左右经济增长目标统筹考虑了实现短期经济增长所需要的稳增长政策的力度，亦需要防范稳增长政策可能对调结构产生的影响。若短期政策过于宽松，或在一定程度上延缓了结构调整。 （2）通胀目标下调，预期通胀温和回升 2021年-2024年，我国居民消费价格涨幅预期目标为3%左右，而2025年居民消费价格涨幅预期目标调整为2%，通胀目标有所下调，这既符合客观情况，亦尊重经济发展的客观规律。 我国经济转型期，新旧动能接续转换，叠加以房地产为主的资产价格较为明显回落，居民就业和收入预期有待改善，有效需求不足成为当前主要问题。而短期促生产稳增长一度成为主要做法，供需失衡并未显著改善，进一步制约价格回升。虽然自去年9月以来，一揽子稳增长政策持续加力落地，同时本次《政府工作报告》亦明确了积极财政政策力度，并将全方位扩内需提升至重点工作的首位，但政策效果兑现存在一定滞后性，且稳增长政策亦考虑短期目标与长期目标平衡，调结构并非一蹴而就，通胀水平难以迅速回升至经济高速增长阶段水平。 （3）更加注重资产价格，首提稳住楼市股市 政府工作报告首次将“稳住股市楼市”纳入总体要求，体现了宏观调控思路转变，更加重视资产价格。稳楼市政策前期持续发力，政策效果基本显现，而稳住股市或成为重点发力方向。 一方面，推动中长期资金入市是当前政策方向。中长期资金是资本市场重要的专业投资力量，也是维护市场平稳健康运行的“压舱石”“稳定器”。党的二十届三中全会明确提出，健全投资和融资相协调的资本市场功能，支持长期资金入市。政府工作报告亦再次强调“深化资本市场投融资综合改革,大力推动中长期资金入市”。近期六部委印发了《关于推动中长期资金入市工作的实施方案》，促进资本市场高质量发展。 另一方面，加强战略性力量储备和稳市机制建设，不排除平准基金建设的可能。政府工作报告亦强调“深化资本市场投融资综合改革,…,加强战略性力量储备和稳市机制建设”,我们理解，后续或不排除成立平准基金的可能。 （4）进出口目标延续2024年表述，不再设置数量目标 2021年-2023年，进出口预期目标分别是“量稳质升”“促稳提质”“促稳提质”，2024年淡化进出口目标，2025年延续2024年表述，再次淡化数量目标，目标更为务实。 一方面，单边主义、保护主义加剧，多边贸易体制受阻，关税壁垒增多，全球贸易摩擦升温，增大我国外贸的不确定性。美国特朗普政府已启动对我国、加拿大和墨西哥加征关税，并扬言对全球展开“对等关税”，全球贸易秩序或面临重构，增大我国外贸的不确定性。 另一方面，我国经济发展模式有所变化，经济增长动能调整，经济结构调整，传统劳动密集型制造业有内移外转的趋势，以初级加工制造业产品为主的出口贸易有所收窄，简单以量为纲的衡量标准不利于发展模式调整。 （5）单位国内生产总值能耗衔接“十四五”规划考核目标，不会对经济增长形成明显制约。 2016年-2019年，我国单位国内生产总值能效年均复合增速是-3.13%，2024年增速边际放缓，仍保持-2.5%水平。2025年3%的单位国内生产总值能耗降幅，不会成为影响“量的合理增长”的重要变量。（2020-2023年因经济稳态增长路径被干扰，单位国内生产总值能效降幅参考性不高） 2政策延续中央经济工作会议精神基调，宏观政策更加给力 2.1总基调延续中央经济工作会议提法，突出稳字当头 总政策基调延续了2024年12月中央经济工作会议精神，明确“稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合”“实施更加积极有为的宏观政策，扩大国内需求”，并强调了“注重目标引领，把握政策取向，讲求时机力度，强化系统思维，提升宏观政策实施效能”，进一步突出稳字当头的基调。 财政政策、货币政策等表述也沿用了中央经济工作会议内容，“实施更加积极的财政政策”“实施适度宽松的货币政策”，总体并未超预期。 此外，《政府工作报告》起草组负责人沈丹阳在国新办新闻发布会上亦指出，“宏观经济政策实际上还留有后手，将会依据形式变化动态调整、积极应对”，说明政策储备充足，可根据形势变化随机而动，亦体现了宏观政策更加积极给力。 2.2财政政策更加积极，战略预留政策空间 更加积极的财政政策内容基本符合市场预期。今年合计新增政府债务总规模为11.86万亿元，扣除化债资金8000亿元，较全年增加2.1万亿元，体现了财政政策更加积极。 第一，赤字率提升至4%，持平市场预期。2025年财政赤字较上年提高1个百分点，比上年增加1.6万亿，为历史新高。在去年12月中共中央政治局会议、去年11月财政部新闻发布会等均已释放信号，市场已经充分预期。若短期财政乘数按照0.78计算，增量资金拉动经济增长0.78个百分点。 第二，发行特别国债1.8万亿。拟发行超长期特别国债1.3万亿，符合市场预期，其中3000亿元用于消费品以旧换新，预计1万亿元用于“两重”项目建设和大规模设备更新改造；拟发行特别国债5000亿元，支持大型商业银行补充资本。 第三，拟安排地方政府专项债4.4万亿。2025年拟安排地方政府专项债4.4万亿元，较上年增加5000亿元，但从用途来看，除投资建设外，专项债可用于土地收储、收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等方面，以上三方面占用资金或超5000亿元，这意味着专项债用于投资建设金额或较2024年有所减少，但或不必过于悲观。为防范化解地方政府债务风险，且经济增长从投资驱动向创新驱动转变，地方政府进行投资建设成效或边际递减，通过调整资金用途结构性，防范化解风险、盘活存量资产等或更有利于推动经济增长。 第四，中央财政加大对地方一般性转移支付力度，或涉及惠民生的消费政策。本次《政府工作报告》并未明确提及市场期待的惠民生的补贴或其他消费补贴政策，或留有战略空间。本次会议提及“中央财政加大对地方一般性转移支付力度，向困难地区和欠发达地区倾斜”，结合去年11月人大常委会新闻发布会和去年10月财政部新闻发布会表述，“加大中央对地方转移支付规模，加强对科技创新、民生等重点领域投入保障力度”“加大对重点群体的支持保障力度，国庆节前已向困难群众发放一次性生活补助，下一步还将针对学生群体加大奖优助困力度，提升整体消费能力”，我们预期，中央财政或预留战略空间，后续或根据形势变化，动态择机调整政策力度，不排除后续实施消费补贴或其他支持消费政策。 2.3适度宽松货币政策与有效需求不足的碰撞，基调不变，节奏收敛 （1）适度宽松货币政策基调并未发生