亚太经合组织自由贸易区协定工作方案：贸易协定发展中的多方参与

2024年3月成果报告 免责声明：本文件得以实现得益于美国人民通过美国国际开发署（USAID）的支持。其内容为作者或作者的独家责任，并不必然反映USAID或美国政府的观点。 致谢 本报告由美国支持亚洲经济增长（US-SEGA）项目编制，该项目由美国政府资助，由Nathan执行。US-SEGA受美国贸易代表办公室（USTR）和美国国务院东亚和太平洋事务局（EAP/EP）以及美国国际开发署（USAID）的指导。 目录 背景 调查结果1受访者概况1关于多利益相关方参与方式的经验2贸易协定制定过程中的参与3沟通参与机会4 研讨会成果主题演讲：经济经验与案例研究 互动环节 附件A：研讨会议程8 背景 在2022年亚太经济合作组织（APEC）部长级会议上，APEC经济体强调了通过亚太自由贸易区（FTAAP）议程推进区域经济一体化的承诺。这一举措有助于高标准和全面的区域行动计划。一个经济体中的利益相关者，包括私营部门、代表性不足的社区、民间社会以及其他非政府组织（NGOs）等，对跨境贸易和参与全球经济有独特的利益、观点和需求。如果没有强大的机制来吸引广泛的多样性利益相关者，这些利益可能会在贸易协议中被忽视。多利益相关者参与——即进行国内磋商，广泛听取各种观点的过程——对于确保设计、谈判、实施和监督贸易协议的努力能够使贸易利益惠及所有人至关重要。然而，经济体需要适当的资源和工具来进行有影响力的多利益相关者参与。 在2022年，根据亚太经合组织（APEC）的自由贸易区协定（FTAAP）议程，美国启动了一个加强多利益相关方参与贸易协定发展方法的工作计划。作为这项工作的一部分，美国对主题进行了经济层面的调查，以更深入地了解该问题。通过此次调查，亚太经合组织贸易和投资委员会（CTI）成员及其他贸易利益相关方分享了在管理和参与这些方法中获得的个人经验和教训。以下是一个关键问题的样本： • 经济采取了哪些多利益相关者参与的方法？参与者认为它们有效吗？• 在贸易协议发展过程的哪个阶段邀请利益相关者参与？• 利益相关者如何了解参与的机会？• 经济的多利益相关者参与方法的优势是什么，哪些方面可以改进？• 对于未来的能力建设倡议，哪些主题可能是有用的？ 基于调查结果，美国实施了APEC FTAAP工作计划：在2023年美国APEC东道国年度第一次高级别官员会议期间举办的“贸易协定发展多方参与方式研讨会”。该研讨会旨在探讨APEC经济体如何将多方参与方式应用于更好地整合各方在贸易协定设计、谈判、实施和监督中的观点。 本报告旨在传播调查和研讨会的成果，突出亚太经济合作组织（APEC）经济体贸易官员和非政府贸易利益相关者的共同观点。 调查结果 受访者概况 本调查涉及139名受访者，代表21个APEC经济体中的11个国家的政府官员和其他贸易利益相关者。其中，政府官员占受访者的70%，而30%的受访者代表其他贸易利益相关者群体。在30%的其他贸易利益相关者群体中 未政府机构受访者中，私营部门占18个百分点，学术界和非政府组织（NGOs）分别为6个百分点和2个百分点。4%的受访者在“其他”利益相关者团体中进行了自我身份认定，主要代表公私合作伙伴。 考虑到受访者的多样性，调查问题被设计来了解政府为利益相关者提供了什么，以及利益相关者在何处能够参与，如以下各节中进一步描述。 关于多利益相关方参与方式的经验 在总体层面上审视调查数据，大多数受访者已实施或参与过关于他们经济体贸易协议的咨询论坛、会议、研讨会、研讨班和/或讨论会。一些受访者指出，这种咨询形式促进了透明度，使人们能够就经济合作中的挑战和机遇进行对话，并导致了承认利益相关者共享的细微技术细节的结果。此后，非正式磋商和草案文本的审查被报告为相对常见。 多利益相关方参与的方法，随后是政府提供的直接支持和能力建设，以增加对贸易问题的认识。 具体分析非政府利益相关者的响应，发现结果总体相似，但还包括私营部门咨询委员会是最常见的参与方法，这可能是由非政府利益相关者中对此次调查的私营部门利益相关者的高响应率所解释。此外，较少的利益相关者响应者表示他们参与了草案文本的审查，相对于全面的结果。 最常见的做法大多与受访者认为最有效的做法相一致。当被问及对这些建议进行评级时，大多数受访者将以下方法归为“非常有效”：咨询论坛、会议、研讨会、研讨班和/或讨论会；审议草案文本；能力建设以及政府直接支持以增强对贸易问题的认识；以及私营部门顾问委员会。在非政府利益相关者的回应中，虽然这些方法总体上被认为是有效的，但在所有列出的方法中，“有些有效”的评级高于“非常有效”的评级。政府与非政府受访者之间对有效性的感知差异表明了可能需要改进的领域，这将有助于加强多方利益相关者参与方式的影响。 贸易协定制定过程中的参与 受访者报告在贸易协定谈判期间，参与机会大幅增加。然而，当被问及现在是否是参与相关方适当的时间时，一些 受访者指出，等到谈判阶段再进行可能对有效参与造成挑战。这些受访者描述了如何将利益相关方的观点融入到已经起草的文本中可能遇到的困难，以及早期参与如何可以促进利益相关方对最终协议的认同。一些受访者还强调了在整个发展过程中持续、协调的参与和记录保存的重要性，这归因于从提出可能的贸易协议到监控和升级最终实施协议之间的漫长时间线。在此期间，政府和利益相关方群体可能会经历人员变动。因此，如果利益相关方的意见只能在过程中的特定时刻接收，政府面临的风险是失去之前共享的利益相关方观点。 尽管大约41%的总受访者将协议实施视为利益相关者参与的机会，但只有大约19%的非政府利益相关者报告称他们在协议实施时被邀请参与，这表明贸易官员和非政府利益相关者的观点之间存在差距。这种差距表明，通过加强外联和沟通机制，有可能通过以下部分进一步详细说明，将政府和利益相关者的经验对齐。一些受访者还指出，通过在协议实施期间及之后与利益相关者保持联系，政府可以促进利益相关者对协议细节的更深入理解。这种理解可以帮助利益相关者有效地报告协议的影响，从而加强政府监控和升级协议的能力，并成功实现协议的目标。 沟通参与机会 根据所有受访者的反馈，利益相关者通常通过政府直接接触或个人邀请了解参与机会；或者通过加入正在进行中的政策对话、论坛或工作组。非政府利益相关者也 表明商会、行业协会或其他伞形组织是了解参与机会的其他常见机制。然而，这种回应在非政府利益相关者中的普遍性，可能归因于私人部门的高回应率——包括大公司；微型、小型和中型企业（MSMEs）；以及商业和企业管理协会——与其他利益相关者群体相比。当讨论对其经济的多利益相关者参与方法的可能改进时，一位非政府利益相关者受访者表示，可能无法通过现有的沟通机制接触到MSMEs的代表，因此他们可能无法参加与利益相关者相关的研讨会并发表自己的意见。 研讨会成果 美国于2023年2月22日举办了亚太经合组织（APEC）自由贸易区（FTAAP）工作计划：关于贸易协定发展多方参与方法研讨会。本次研讨会欢迎来自14个APEC经济体、太平洋经济合作理事会（PECC）、国际组织、政策论坛和私营部门的34位参与者。通过研讨会上的演讲和讨论，参与者探讨了多方参与如何帮助经济体追求贸易目标，如何识别和接触贸易利益相关者，以及如何减轻潜在的障碍或担忧。本次研讨会的议程如下：附件A。 主题演讲 在概述亚太经济合作组织（APEC）项目和总结相关调查发现之后，来自联合国亚洲及太平洋经济社会委员会（UNESCAP）的拉詹·苏德什·拉特纳（Rajan Sudesh Ratna）发表了主题演讲。该演讲通过观众参与和地区实例讨论了为何多方参与和基于证据的政策制定对贸易协定的发展至关重要，强调利益相关方最好能够报告贸易政策的有效性，这使得政府能够在资源约束下追求值得的政策。演讲还着重介绍了多方参与如何帮助APEC实现其前瞻性政策目标，包括在《奥克兰行动计划》的贸易和投资推动力下做出的承诺，以加强多方合作，促进负责任的商业行为。最后，演讲者阐述了利益相关者在贸易协定发展各阶段的关键角色；并建议亚太经济体进行利益相关方协商，将调查结果应用于贸易谈判中，并汇集利益相关方的经验来评估实施协定的影响。 经济案例研究与经验 在接下来的会议环节，来自选定亚太经合组织成员国的代表们分享了他们的多利益相关方参与方法和经验，突出了在贸易协定发展不同阶段应用的实践、识别和联系利益相关方的机制、有效的方法，以及他们如何努力解决挑战。 首先，加拿大全球事务部的演讲者提出了旨在提供更大开放性和问责制、加强民主、以及推动创新和经济机会的框架和战略。例如，演讲者详细介绍了加拿大在包容性方面的方法。 贸易，包括与不同利益相关者的广泛而有意义的互动；对性别细分数据的广泛收集和分析；以及基于性别的分析加（GBA+）分析过程，这有助于确定潜在的新性别敏感和包容性贸易规定。考虑到利益相关者群体，演讲者讨论了加拿大全球事务部如何利用特定领域的针对性外联来应对包容性贸易目标。在此方法下，主要利益相关者群体包括原住民工作组、性别与贸易顾问小组以及环境评估顾问小组。这些群体具有多样化的成员，针对问题领域量身定制，可以包括商业协会、学术界、智库、代表性不足的社区组织、民间社会成员、政策和法律专家以及地方政府官员。这些小组定期会面，就贸易政策问题提供观点；贸易谈判和实施；以及相关国际组织中的持续讨论。除了这些群体外，演讲者还讨论了加拿大全球事务部如何通过“与加拿大人协商”网站、公报通知、针对性电子邮件、社交媒体、公众咨询以及加拿大-欧盟全面经济贸易协定（CETA）下的民间社会论坛寻求有效而有意义的参与。 基于这些经验，一些有价值的参与策略包括在会议或截止日期之前提前启动咨询过程；征求来自不同利益相关者群体的观点；根据范围、目标和具体利益相关者群体的背景定制参与方法；在征求投入时向利益相关者提供定制问题；以及生产包含在咨询中共享的观点的成果概述。在讨论全球事务加拿大从多元利益相关者参与的教训中学习，演讲者讨论了多元利益相关者支持如何使贸易更具可持续性、包容性和创新；以及与利益相关者互动需要意图、灵活性和透明度。 第二位演讲者介绍了菲律宾贸易和工业部（DTI）及其他政府部门用于接触和参与利益相关者的方法。为了实现参与活动的既定目标，演讲者详细阐述了可以帮助政府识别利益相关者并制定有效协商的关键考虑因素，例如：哪些利益相关者认为该问题相关，协商中需要何种程度的代表性，哪些协商方式对参与有价值，以及协商应多久举行一次。随后，演讲者详细介绍了“一国一声音”（OCOV）机制，该机制使利益相关者能够参与贸易政策制定。OCOV包括广泛的利益相关者，如地方和国家级政府机构、企业、行业协会、民间社会、学术界和消费者组织，其目标是促进透明度和问责制；建立相互信任；并在追求国内发展的过程中，制定理性、健全和平衡的贸易政策。演讲者还介绍了DTI与其他利益相关者协调进行的一系列其他倡导会议、业务简报和参与活动，包括：自由贸易区（FTA）中的商业信息会话；菲律宾商会和行业（PCCI），它是菲律宾商业界的代表声音；菲律宾出口商联盟（PHILEXPORT）——出口商的伞状组织；菲律宾发展研究所（PIDS），它是政府在经济社会政策问题上的主要智库合作伙伴；在大学就DTI的工作进行的讲座；以及与民间社会和利益集团进行的独立简报和协商。 在讨论挑战和经验教训时，演讲者讨论了沟通在管理利益相关者期望和促进透明度方面的重要性，以及社交媒体平台作为与广泛利益相关者接触的有用工具。此外，演讲者讨论了如何通过从利益相关者咨询中产生定期成果——例如立场文件、关于行业状况、关键优先事项和利益相关者建议的文件——有助于在贸易利益相关者之间建立信任。最后，演讲者讨论了亚太经合组织经济体应努力在谈判和政策审议的所有阶段确保所有相关利益相关者的积极参与，确保贸易协议细节的一致性，并在长期内持续贸易能力建设努力。 本会议最后一位演讲者就为美国国际贸易委员会（USITC）调查进行的利益相关者圆桌会议进行了案