调节市场 ， 让更多的人找到更好的工作

讨论论文 | 2025 年 1 月 2502 号 调节市场 ， 让更多的人找到更好的工作 Eliana Carranza Federica Saliola Truman Packard © 2025 国际复兴开发银行 / 世界银行 电话 ： + 1(202) 473 1000 ； 互联网 ： www. worldbank. org 。1818 H Street NW, 华盛顿特区 20433 这是世界银行工作人员与外部贡献者共同完成的作品。本作品中的发现、解释和结论并不代表世界银行、其执行董事会或其所代表的政府的观点。 世界银行不对本作品中包含的数据准确性承担责任。本作品中地图上的边界、颜色、面值及其他信息，并不反映世界银行对任何领土法律地位的意见，也不表示世界银行认可或接受此类边界。 权利和许可 本作品受版权保护。尽管世界银行鼓励其知识的传播，在非商业目的下可以全文或部分复制本作品，但必须给予完整的引用。 关于权利和许可的任何查询，包括子权利，请联系World Bank Publications, The World BankGroup，地址：美国华盛顿特区1818 H Street NW，电话传真：+1 (202) 522 2625，电子邮件：pubrights@worldbank.org。 调节市场 ， 让更多的人找到更好的工作1 Eliana Carranza ， Federica Saliola 和 Truman Packard 2025 年 1 月 Abstract 本文提出了一种动态监管框架，该框架能够适应跨部门、地域、职业和组织维度的经济结构演变。它强调了精心设计并适当执行的劳动力市场法规（LMRs）和产品市场法规（PMRs）如何能够提升劳动市场成果、支持就业创造并提高就业质量。动态方法涉及根据经济变化、市场失效和行政能力调整法规，促进结构性转变，同时解决与服务主导增长和数字化相关的新出现的挑战。文章倡导在劳动力市场观察站（LMOs）方面进行更大投资，将其作为工具以指导数据驱动、灵活的监管响应，类似于货币政策调整。通过整合LMRs和PMRs，该文概述了一条实现可持续经济转型的道路，并讨论了在实施动态监管框架时固有的政治经济挑战。 关键词：劳动市场调节、产品市场政策、就业、工资、生产率、工人保护、企业竞争、公共政策 J20, J30, J8, K2, L5. I. Introduction 动态本文提出了一个面对不断演变的经济性质——即在四个维度（部门、空间、职业和组织）上的 结构性转变——采取更符合经济持续变化特性的市场监管方法。本文借助描述性数据和相关性见解，强调了监管如何可能在这些维度上影响结构性转变，并为政策制定者提供论据，指出如果监管设计得当并得到有效执行，它将有助于加速和提升结构性转变过程，这一过程是创造和提高就业质量和数量的关键因素，尤其是在国家发展过程中。 假设随着时间的推移而移动所谓 “动态 ” ， 我们指的是一个监管框架 ， 其参数是, 那就是要随着重要市场背景因素的变化进行管理。与大多数国家政府普遍采取的方法相反，动态 方法假设监管框架会不断变化。启用适应 和具体的工具应该这种转变和根据经济结构 ，在考虑市场失效的类型和严重程度，以及政府监测和持续执行企业及个人合规能力的情况下，这 种方法将超越建立核心劳动标准。这种方法还将涉及谨慎引入监管工具（例如，规定最低工资）和在经济转型过程中对企业和家庭市场决策限制进行极少数、适度的调整。随着政府行政能力的增强，动态的监管方法将有意促进经济结构的转变，并对其实时演变作出响应。例如，鉴于大多数国家的结构转变可能越来越由服务业的增长驱动（Rodrik 和 Stiglitz 2024），动态的监管方法将针对该领域的工人和企业量身定制监管改革，并改革那些主要基于制造业密集型工作现实的老法规。 这些动态的监管响应可以由劳动市场观察局（LMO）机构持续收集和更新的数据来引导。各国经济合作与发展组织（OECD）以及低收入和中等收入国家（LMICs），如博茨瓦纳、喀麦隆、哥伦比亚、牙买加、卢旺达和南非，已经建立了此类观察局——通常作为隶属于劳动部、教育部或公共就业服务部门的小型办公室（Rutkowski 和 de Paz 2018）。这些观察局可以进一步扩展，以监测产品市场的趋势和失败情况，从而提供一个全面视角，展示市场动态如何影响企业和工人。这种提议中的“动态”监管响应虽然不那么频繁，但在概念上类似于管理经济体的基准利率或银行的准备金要求。尽管这不是完美的类比，但将此类监管响应与中央银行管理货币政策相比较，可以提醒我们政府可以在应对不断变化的经济条件时灵活调整政策。 理解劳动力和技能需求源自对产品和服务的需求，并且结构性转变正日益由服务产业的增长驱动——包括数字化提供的可交易服务（例如业务流程外包）和不可交易服务（例如网约车服务）——本文对监管的讨论范围比严格意义上的劳动市场调节（LMR）更为广泛。产品市场监管（PMR）——包括竞争政策、贸易和外国投资的开放程度、基于企业性质的强制性规定和豁免等。 规模、价格控制、公共采购中的优惠政策以及融资渠道——这些干预措施直接影响企业的生存能力和决策，进而影响劳动力和技能的需求。因此，本文在考虑监管时，还将包括其他旨在确保产品和服务市场竞争性的政策措施，以减轻“垄断买方”行为及其对经济其他部分的负面影响。本文还探讨了最低劳动标准（LMR）与公平竞争规则（PMR）如何相互作用，以促进或阻碍实现更多人获得更好工作的经济转型。 此外，该论文重新审视了政府监管立场与其社会保护政策有效性之间的关系。2019年的一份关于共担风险政策的白皮书（Packard等，2019）以及更近期的行业战略文件指出，在许多低收入国家（LMICs）和中等收入国家（MICs），过于严格的监管规定可能是因为缺乏或发展不足的社会保护体系所致。当社会保护政策被忽视或资金不足时，企业责任可能成为政策制定者履行关键社会契约义务的主要工具。许多低收入国家和中等收入国家的政府可能尚未达到必要的行政能力以最优地资助和管理更好地促进再分配、共担风险和经济包容性的工具，因此法定的企业责任可能是主要的选择。 然而，这些法定要求存在局限性；在小规模正规就业基础的国家中，即典型的低收入国家（LICs）和中等收入国家（MICs），监管措施仅适用于一小部分劳动力。此外，过度严格的监管可能会无意间减少正规就业基础，从而抑制企业在正规部门的运营。因此，尽管在缺乏强大社会保障体系的情况下，这类监管措施变得必要，但它们也对劳动市场的包容性施加了限制，形成了复杂的政策权衡。显然，如果不能指望在雇佣关系之外获得有效的保护，工会将坚决维护这种监管立场。 从一开始就需承认，与决定经济形态和稳定性的公共政策以及政府提高收入所使用的工具相比，市场法规对就业结果的影响相对较小（参考《世界发展报告》2013年版：就业，“基本政策原则”）。 首先，宏观经济政策的强大杠杆影响劳动力需求和就业结果：汇率和货币政策对企业的选择产生了有意和无意的影响。例如，技术采纳和自动化步伐可能非常迅速，但也可能因相对便宜的资本而被过度加速。一种偏向企业决策的政策措施可能导致结构性失衡：某些经济部门可能存在过多资本和不足劳动的情况，反之亦然。随着时间的推移，这些失衡可能会在经济上乃至政治上根深蒂固，利益集团形成并习惯于政策支持下的有利待遇，在要素市场和产品市场上获得特殊对待。 其次，公共收入政策也塑造了企业和家庭面临的激励机制。例如，尽管技术进步和行政能力的发展使得其他市场流动更加透明，并使其他税收工具更具可行性，人们依然执着于对工资、薪金以及企业工资单征税。几乎在所有国家，继承财富、土地和污染等资产的税收都存在不足。 全球范围内，自2004年以来，税收负担从利润转向了劳动收入（Packard等，2019）。现在，对劳动所得征税的税率高于其他大多数收入来源的税率。从家庭的角度来看，过度征税可能会对劳动收入产生抑制作用，尤其是在年轻工人、老年工人、低技能工人和女性中，这会减少他们正式工作的动力。正如本报告其他论文中所讨论的，政府在制定“基本原则”政策时，必须密切关注就业结果。 本文结构如下。第二部分重新审视了《2013年世界发展报告：就业》及其后世行关于LMR的相关出版物中提出的论点，并结合近期研究的新实证证据进行了讨论。第三部分探讨了LMR政策与结构性转型之间的关系，通过跨国家观察的例子和启示性见解予以支持。第四部分综合分析了最近关于PMR对劳动力市场结果影响的实证文献，如就业、工资和工作质量等方面。第五部分在此基础上进一步分析，通过估计PMR政策与结构性转型指标之间的关联性。第六部分讨论了当前监管方法在低收入国家和中等收入国家中的不足之处。第七部分提出了一个替代方案，即结合LMR和PMR的方法。最后，第八部分讨论了政治经济因素以及市场治理结构如何对实施所提议的动态方法构成挑战。 II. 劳动力市场失灵 ， 干预的理由和 LMR “高原 ” 人力资本是人们最重要的投资对象。劳动力市场则是他们寻求投资回报的地方，也是大多数人在生活中经历冲击和损失、威胁自身福祉的地方。如同其他市场一样，劳动力市场存在缺陷和失败，而在低收入和中等收入国家（LMICs）这些缺陷更为严重：求职者与劳动力及技能供应者之间权力分配不均；信息有限且分布不均，即使是最完善的书面合同也无法平衡；缺乏保险工具，以及因失业和长期就业不足导致家庭收入风险的市场机制缺失；并且纯粹由市场结果引发的正外部性和负外部性。 这些失败促使各国政府采取行动以帮助改善人民前景和综合就业结果。政策措施在形式、组合以及实施强度上存在广泛差异。此外，各国政府在执行、监控和执行政策的能力方面也存在显著差异；在限制其干预措施的非预期影响方面也存在差异；并且使这些措施不仅仅是法律条文上的内容。 这么说来，大多数政府的目标是相似的：确保劳动力市场能够高效且安全地分配人力资本，并确保人们的技能和企业根据其对经济生产力和增长的贡献得到公平奖励。在通过结构性转型过程中导航其经济的政策制定者也可以利用法规来鼓励和支持过渡，例如，从农村农业生计转向非农业生计、迁移到城市工作、从微型企业主转变为更资本密集型的就业或创业，以及扩展进入全球市场。 长期关于劳动市场规则（LMRs）益处和成本的辩论再次变得更为激烈且声音更高。《2013年世界发展报告：就业》（World Bank 2013）指出，在极端的“太少”和“太多”监管干预之间的“平坦地带”，这些工具对总体效率（即总就业和生产率）的影响不如大量已发表的研究和激烈辩论所暗示的那么重要（Betcherman 2019）。然而，这一结论并不意味着劳动法规毫无影响。例如，国际劳工组织（ILO）的核心劳动标准代表了重要的保障措施，这些措施保护了人类权利和工作福祉的重大进步。劳动法规对于人力资本的重要性及其对经济增长的贡献，已被等同于财产权对金融和实物资本经济发展的重要性（Freeman 1993, 2003）。 然而，即使将监管设置为据称的安全“ plateau”水平，监管也可能产生未预见的——或有时甚至是故意的——分配影响，从而损害那些间歇性参与劳动力市场的人（主要是试图平衡市场和家庭责任的家庭妇女）、缺乏市场知识和工作经验的新进入者（例如，刚刚完成初中或高等教育的年轻人），以及由于隔离、歧视和其他形式的排斥而受到阻碍的少数群体的就业机会。 地形LMR“平台”作为极具说服力和强大的隐喻——一种传达避免监管极端重要性的修辞工具。目前，尚无理论或实证估计能够精确确定界定“太少”或“太多”的“悬崖”所对应的LMR水平。这一“地形”预计会在不同国家之间显著变化，这取决于各国的经济和发展制度如何影响市场的可竞争性和竞争力，劳动力和技能的买方与卖方之间市场权力的相对分布，以及社会价值观的不同（Betcherman 2019）。此外，监管的影响还可能因个人所拥有的和积累的人力资本而异，因为