专项债管理机制优化 助力发行增量提效

公用一部|王宏 2025年01月23日 摘要：2024年12月25日，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号，以下简称“52号文”），涉及专项债券投向领域、项目资本金范围及比例、额度分配、审核机制、发行使用等17项关键举措。52号文出台旨在进一步优化和完善地方政府专项债券管理机制，更好地发挥专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用。 专项债券制度回顾：自2015年新预算法施行后，国家多项文件从金融支持标准、资金支持重点、发行节奏、资金绩效管理、信息公开等各个环节不断强化对专项债券的规范化管理。 2014年8月31日,第十二届全国人大常委会第十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》,重新修订后的预算法(以下简称“新预算法”)自2015年1月1日起施行。原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，形成较大规模未纳入预算管理的地方政府债务，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法明确地方政府通过省级政府发行地方政府债券是唯一直接的融资渠道，举借债务规模由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。此后，国家先后发布多项文件，从金融支持标准、资金支持重点、发行节奏、资金绩效管理、信息公开等各个环节不断强化对专项债券的规范化管理。 2024年12月25日，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），旨在进一步优化和完善地方政府专项债券管理机制，更好地发挥强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用。 主要变化及影响： 1.明确专项债投向领域实行“负面清单”管理，将进一步拓宽专项债投向领域。尽管此前对专项债项目审核已经规定了禁投类项目，但是重点投向领域以正面清单为主。2019年9月4日召开的国务院常委会议确定了专项债投向的基础分类框架，即交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施7大领域。此后，政策不断优化投向领域，新增国家重大战略项目、保障性安居工程、新型基础设施、特殊重大项目等领域。52号文出台从制度上明确了“负面清单”管理，未纳入清单的项目均可以申请使用专项债券，拓宽了专项债券的投向领域，有利于地方政府结合当地资源及产业特色来申请适合当地发展的项目，推进项目投资。 2.扩大专项债用作项目资本金范围和比例，可有效发挥政府投资带动作用。2019年发布的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》允许将专项债券作为符合条件的重大项目一定比例的资本金，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气4个领域项目，项目资本金比例为20%左右。此后， 铁路、收费公路、干线机场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施、供热（供热计量改造）、保障性住房、符合国家产业政策的重大集成电路产线及配套基础设施等纳入支持范围，项目资本金比例升至25%。52号文明确用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，将信息技术、新材料等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围，同时资本金比例提高至30%，拓宽了新质生产力、新基建、民生等相关领域资本金渠道，可有效发挥政府投资带动作用。 3.优化专项债券项目审核和管理机制，有利于增加项目储备和提高发行效率。52号文允许北京、上海、江苏等10个管理基础好的省市以及河北雄安新区开展“自审自发”试点，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。2024年，十大“自审自发”省市专项债发行额度占全国总额度57%，优势项目较为集中，审核权限下放将支持经济大省发挥挑大梁作用。“自审自发”试点地区以外省份施行续发绿色通道，已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券。同时，审批节奏上，“自审自发”试点地区以外省份除集中报送外，可补充报送，两部门全年向各地开放信息系统，每年3月、6月、9月、11月上旬定时采集地方报送数据，并于当月内下发审核结果，建立“常态化申报、按季度审核”机制。三大审核和管理机制的优化将有利于增加专项债项目储备和提升债券发行效率。 数据来源：Wind，大公国际整理 4.优化限额分配制度，向优势地区、优势项目倾斜，将进一步提高资金使用效率。2017年《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》规定新增限额分配主要根据各地区债务风险、财 力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况。实践中，专项债券发行及使用过程中存在项目储备不足、资金闲置或使用效率较低等情况。除地方财力状况外，52号文明确要提高专项债券与项目收益平衡能力的匹配度，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜。2024年初，受政策要求，12个重点省份分类加强政府投资项目管理，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。2024年，重点省份新增专项债发行额度同比有所下滑，广东、浙江、江苏等经济大省处于新增专项债发行前列。未来，专项债分配额度将进一步向优势地区、优势项目融资倾斜，提高资金使用效率。 5.扩大偿债资金归集范围，建立专项债券偿债备付金制度，将有效防范专项债券偿还风险。此前《地方政府专项债务预算管理办法》等政策规定专项债券收支应当按照对应的政府性基金收入、专项收入实现项目收支平衡。52号文打破了这一约束，明确在上述两项资金难以偿还本息情况下，允许地方“依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还”，偿债资金来源得以拓宽。2023年，全国政府性基金预算收入7.07万亿元，同比下降9.2%，其中地方国有土地使用权出让收入同比下降13.2%。2023年，专项债付息支出占政府性基金收入比例约为11%，部分省份这一比例高达30%。在国有土地出让收入表现不佳、付息压力提高的背景下，偿债资金来源拓宽将有效防范专项债券偿还风险。同时，52号文鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度，“自审自发”试点地区要加快建立偿债备付金制，提高偿债保障。 数据来源：企业预警通，大公国际整理 此次专项债券管理机制的优化完善，不仅是对过去多年专项债券在“借用管还”方面积累经验的全面总结与提升，也是面向未来经济发展需求作出的重要调整。专项债券新规将有助于解决当前专项债发行中存在的如符合条件的项目缺乏、发行节奏偏慢等问题，提升专项债的发行和使用效率。展望未来，随着“负面清单”管理和“自审自发”试点等一系列措施的实施，地方政府在申请和使用专项债券时将拥有更大的灵活性和自主性，进一步激发各地结合自身特 点开展项目建设的积极性，促进区域经济协调发展。同时，52号文强调通过严肃财经纪律、建立问题台账、严格落实整改要求等措施强化制度执行力，通过对新发生违法违规使用专项债券资金问题的地区采取限期整改或停止试点等提升地方政府责任意识。加大监督问责力度是确保地方政府专项债券管理机制有效运行的关键举措，将有效防止资金闲置和违规使用的问题，确保资金安全高效使用，为地方经济社会持续健康发展提供坚实保障。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。