地方债研究：如何理解地方政府专项债管理制度优化完善？

如何理解地方政府专项债管理制度优化完善？ 摘要 2024年12月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》对专项债全流程进行了优化完善。 相关研究报告： 首先，《意见》以“负面清单”管理方式，大范围开放了专项债投向领域。鼓励专项债支持前瞻性、战略性新兴产业的基础设施建设，主要是为推动新兴产业创新发展和抢抓未来产业发展先机。同时，专项债作资本金的适用范围进一步拓展至22个领域，并将专项债用作项目资本金比例上限提升至30%。随着专项债作资本金领域进一步扩围，各地方政府应积极规划市场化水平较高、有稳定且可持续收益来源的项目。 1.《浅析地方政府专项债作项目资本金》，2024.11.6 其次，为完善专项债项目预算平衡，《意见》以正向激励原则优化专项债额度分配。预计2025年新增专项债的额度分配或倾向于财政实力强劲、项目储备充足、项目收益良好的经济大省。特殊再融资专项债的额度分配也会向存量隐性债务较多但经济增长空间大的省份倾斜。同时，《意见》打破了偿债来源固定的限制，允许地方安排财政补助资金并调度其他收入，以确保按时足额偿还专项债本息。安徽省、天津市、重庆市、云南省、贵州省、吉林省、黑龙江省专项债务负担较重，或可通过此政策减轻专项债兑付压力。 最后，《意见》从专项债发行的全流程强化管理，重点政策包括开展专项债券项目“自审自发”试点与建立专项债券偿债备付金制度。一方面，“自审自发”试点将专项债项目审核权下放至省级，有助于试点地区缩短项目申报和审核周期，推动项目入库及后期落地。但项目的成熟度与融资收益平衡可能存在论证不充分的风险，还需加强配套监管。另一方面，“自审自发”试点地区建立专项债偿债备付金制度，通过逐年归集偿债备付金，为专项债还本付息“蓄水”，防范专项债兑付风险。试点地区专项债项目收益与土地出让收入情况相比其他地区较好，可为偿债备付金提供资金来源。 展望未来，专项债投向领域与作资本金领域大幅拓展后，地方政府可遴选更多收益高且稳定性强的项目入库。项目申报与审核流程优化将加速试点地区专项债发行与项目落地，更快形成实物工作量，带动地方投资增长。在保障专项债还本付息方面，前期的专项债额度分配将更多向经济增长空间大的省份倾斜；允许调度其他收入为偿债压力大的省份提供了缓冲空间；偿债备付金制度目前仅为试点，但长期来看将大范围推广，从制度层面增强地方政府债务的可持续性。 2024年12月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》共包括扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围、完善专项债券项目预算平衡、优化专项债券项目审核和管理机制、加快专项债券发行使用、强化专项债券全流程管理、加强专项债券监督问责、强化保障措施等七方面措施。本文将结合当前专项债发行使用的现状与存在的问题，对《意见》中的政策要点进行深入分析，并进一步探讨专项债的发展方向。 一、专项债投向、资本金双扩围 《意见》提出要实行专项债券投向领域“负面清单”管理，同时扩大专项债券用作项目资本金范围。 （一）专项债投向领域“负面清单”管理 《意见》以“负面清单”管理方式，大范围开放了专项债投向领域，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。最新披露的《地方政府专项债券禁止类项目清单》禁止专项债资金投向完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目；鼓励安排专项债支持前瞻性、战略性新兴产业，但仅限用于基础设施建设；允许专项债用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。 从专项债投向领域来看，之前专项债投向采取“正面清单”管理，支持市政建设和产业园区基础设施、交通基础设施、保障性安居工程、社会事业、农林水利、生态环保、城乡冷链等物流基础设施、新型基础设施、能源、支持化解中小银行风险、国家重大战略项目、特殊重大项目等十余个领域。根据2024年1-11月新增债券资金投向，专项债资金投向渐趋多元化。市政建设与产业园区基础设施、交通基础设施、社会事业、保障性安居工程仍为最主要的投向领域，同时用于其他领域的资金占比也上升至20.9%，这部分资金可能用于国家重大战略项目和特殊重大项目。 “负面清单”在保障专项债项目兼具公益性与收益性的同时，最大限度地开放了专项债投向领域。特别开放房地产开发中的土地储备与存量房收购两类主要是为推动房地产市场止跌回稳，促进房地产稳定发展。允许专项债用于土地储备，一方面考虑到当前闲置未开发土地较多，通过专项债回收闲置存量土地，有助于调节土地市场供需关系，缓解房地产企业资金占用和债务压力；另一方面考虑到当前政府性基金收入增长不及预期，通过专项债进行土地储备，有助于维护地方政府性基金预算的跨期平衡。允许专项债用于收购存量房，有助于消化存量住房，筹集保障性住房房源，帮助缓解房地产市场的供需平衡问题。 另外，鼓励专项债支持前瞻性、战略性新兴产业的基础设施建设，主要目的是推动新兴产业创新发展和抢抓未来产业发展先机，发展新质生产力。其中，前瞻性新兴产业由前沿技术驱动，当前尚处于孕育萌发阶段或产业化初期，但具有显著的战略性、引领性、颠覆性和不确定性；代表性产业有元宇宙、脑机接口、量子信息、人形机器人、生成式人工智能、生物制造、未来显示、未来网络、新型储能等。战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业，包括：新一代信息技术产业、高端装备制造业、新材料产业、生物产业、新能源汽车产业、新能源产业、绿色环保产业、航空航天产业、海洋装备产业、数字创意产业、相关服务业等领域。以上两大类产业所依托的基础设施多为创新基础设施，包括研究类基础设施、成果转化类基础设施、支撑类基础设施，具体包括高水平实验室、创新中心、新型研发机构、概念验证中心、中试基地、产业园区、重大科技基础设施、公共技术服务平台等。 （二）扩大专项债券用作项目资本金范围 《意见》在专项债券用作项目资本金范围方面仍延用“正面清单”管理，将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围。同时提高了专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。 在此之前，专项债用作项目资本金已经覆盖了铁路、收费公路、干线和东部地区支线机场、内河航电枢纽和港口、货运综合枢纽、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供排水、供热、供气、新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园基础设施、城市更新、保障性住房等18个领域。从2024年项目类别来看，使用专项债作资本金的项目主要集中在交通基础设施、市政和产业园区基础设施、农林水利等三大领域。具体来看，铁路领域的项目数最多，占项目总数的30.05%；其他交通基础设施、政府收费公路、轨道交通等领域项目数合计占比25.84%；投向市政和产业园区基础设施项目占比15.75%；农林水利项目占比11.42%。棚户区改造、城镇老旧小区改造、融合基础设施、文旅、冷链物流设施、养老等近期新增领域项目数量较少。 农林水利交通轨道交通政府收费公路其他交通基础设施铁路城市停车场冷链物流设施能源天然气管网其他能源项目棚户区改造 《意见》将专项债作资本金的适用范围进一步拓展至22个领域，新增卫生健康、养老托育、新型基础设施和前瞻性、战略性新兴产业基础设施四大领域，并将原有的国家级产业园基础设施拓展为国家级、省级产业园区基础设施。考虑到新增领域项目从入库到落地还需一定时间，而省级产业园区基础设施领域已储备了较多的专项债项目，近期内使用专项债作资本金的新增项目或多为省级产业园区基础设施类。 另外，《意见》将专项债用作项目资本金比例上限由25%提升至30%。从2024年前三季度专项债作资本金的情况来看，各省专项债作资本金的比例远低于上限，仅广东、福建两省这一比例超过10%，上海、宁夏、湖北、青海尚无专项债用作项目资本金。专项债作资本金比例不高，主要与收益高且稳定性强的项目数量较少有关。随着专项债作资本金领域进一步扩围，各地方政府应积极规划市场化水平较高、有稳定且可持续收益来源的项目。 二、完善专项债项目预算平衡 在完善专项债项目预算平衡方面，《意见》要求优化专项债券额度分配，做好专项债券项目融资收益平衡，完善专项债券项目“一案两书”制度。 （一）以正向激励原则优化专项债额度分配 《意见》要求额度分配管理坚持正向激励原则，统筹考虑党中央、国务院确定的重大战略和重大项目支出需要，根据各地区债务风险、财力状况、管理水平，以及地方项目资金需求等情况合理分配，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度。整体来看，专项债额度将更加倾向于财力充沛、项目收益良好的地区，此类地区多为东部经济大省。 从专项债发行地区分布来看，2024年全国共发行专项债7.71万亿，其中，新增专项债发行4万亿，特殊再融资专项债发行2.23万亿，再融资专项债发行1.47万亿。考虑到再融资专项债发行目的为偿还部分到期专项债券本金，与地区间额度分配相关性不高，故仅考虑新增专项债与特殊再融资专项债的额度分配。从2024年的发行结果来看，新增专项债发行规模前六的省份为广东、山东、浙江、江苏、四川、河南，均为经济大省；其他发行规模超过1000亿的省份也多为经济体量排名全国中上游的省份。特殊再融资专项债发行规模最大的省份为江苏省（2809亿），其余发行规模超1000亿的省份包括贵州、山东、湖南、河南、四川、湖北、天津、安徽，主要为存量隐性债务余额较大或债务风险突出的省份。 预计新增专项债的额度分配将倾向于财政实力强劲、项目储备充足、项目收益良好的经济大省。出于当前防风险与促发展并重的考虑，特殊再融资专项债的额度分配不会仅局限于财政实力薄弱且债务负担较重的省份，也会向存量隐性债务较多但经济增长空间大的省份倾斜，帮助其腾挪资源与政策空间。2025年用于置换存量隐性债务的专项债额度共2.8万亿，预计将倾向于江苏、山东、四川、浙江、河南、湖南等省份。 （二）允许地方调度其他收入偿还专项债 《意见》要求做好专项债券项目融资收益平衡。对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。 地方政府专项债是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。其特点之一即偿债来源固定，置换专项债券与再融资专项债券的偿债资金来源为对应的政府性基金预算收入，新增专项债的偿债资金来源通常为募投项目对应的经营性收入。另外，根据《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金；因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。 《意见》打破了偿债来源固定的限制，允许地方安排财政补助资金并调度其他收