地方债研究：如何理解地方政府专项债管理制度优化完善？

核心观点与政策要点

2024年12月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，对专项债全流程进行优化完善，主要包括以下方面：

1. 专项债投向、资本金双扩围

• 投向领域：实行“负面清单”管理，大范围开放专项债投向领域，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。鼓励支持前瞻性、战略性新兴产业的基础设施建设，并允许用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房。
• 资本金范围：将专项债用作项目资本金的适用范围拓展至22个领域，新增卫生健康、养老托育、新型基础设施和前瞻性、战略性新兴产业基础设施等领域，并将专项债用作项目资本金比例上限提升至30%。

2. 完善专项债项目预算平衡

• 额度分配：以正向激励原则优化专项债额度分配，预计2025年新增专项债额度将倾向于财政实力强劲、项目储备充足、项目收益良好的经济大省。特殊再融资专项债额度分配将向存量隐性债务较多但经济增长空间大的省份倾斜。
• 偿债来源：允许地方安排财政补助资金并调度其他收入偿还专项债本息，以减轻偿债压力。安徽省、天津市、重庆市、云南省、贵州省、吉林省、黑龙江省等省份或将受益。

3. 强化专项债管理

• “自审自发”试点：选择部分管理基础好的省份及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，将专项债项目审核权下放至省级，缩短项目申报和审核周期。
• 偿债备付金制度：推动“自审自发”试点地区建立专项债偿债备付金制度，通过逐年归集偿债备付金，为专项债还本付息“蓄水”，防范专项债兑付风险。

研究结论

• 专项债投向领域与作资本金领域大幅拓展后，地方政府可遴选更多收益高且稳定性强的项目入库。
• 项目申报与审核流程优化将加速试点地区专项债发行与项目落地，更快形成实物工作量，带动地方投资增长。
• 在保障专项债还本付息方面，前期的专项债额度分配将更多向经济增长空间大的省份倾斜；允许调度其他收入为偿债压力大的省份提供了缓冲空间；偿债备付金制度目前仅为试点，但后期预计将大范围推广，从制度层面增强地方政府债务的可持续性。