中国宏观经济专题报告(第90期)：构建长效发展机制

C M F宏 观 经 济 热 点 问 题 研 讨 会第9 0期 统 筹 化 债 与 发 展 ， 构 建 长 效 发 展 机 制 — —中 国 地 方 政 府 债 券 分 析 与 展 望 报 告 人 ： 袁 海 霞 中 诚 信 国 际 信 用 评 级 有 限 责 任 公 司 研 究 院 执 行 院 长中 国 人 民 大 学 国 发 院 中 国 政 府 债 务 中 心 联 席 主 任 、中 国 宏 观 经 济 论 坛 （C M F） 主 要 成 员 n地方政府债券存量规模将超过45万亿，积极助力稳增长与地方化债 历年发布主题 2021年：“牢守风险关” 地方政府债券存量规模实现20万亿到30万亿的跃升，关注地方政府债券快速扩容下的四大风险（付息、期限错配、挪用、收益偏低） 2022年：“锚定高质量” 经济运行三重压力之下地方政府债券继续发力，关注效率偏低、项目收益下滑、还本付息压力加大等问题，从四个方面促进其高质量发展 2023年：“聚焦可持续” 年末存量规模超过40万亿，但快速扩容中“债务-资产”转化效率并不高，关注地方政府债券发展中的四重错配，把握好可持续发展的四个平衡 一、当前我国地方政府债券发展特点 二、当前地方政府债券发展面临的问题——五大问题和三个深层次矛盾 目录 三、以地方政府债券为抓手构建长效机制的建议——四个短期可为和四个长期关键 1.财政被动紧缩下，新增限额虽维持高位，但地方政府债券发行、使用进度整体偏慢 2.“一揽子化债”实施叠加到期压力下再融资债占比持续位于高位，重点区域再融资债券占比较高 Ø区域分化明显，重点省份地方债发行大幅下降、再融资债占比较高 3.发行期限有所缩短，利率持续下行长端降幅更大，定价市场化水平继续提升 4.募投领域持续拓宽，新基建等重点领域发力明显，专项债作资本金应用集中于交通领域 近年来地方政府专项债投向领域不断拓宽，政策引导下，信息网络建设等新基建项目占比持续增加 Ø交通类：项目种类较为多元，超六成资金投向地市级项目，偿债多依赖项目运营收入 Ø乡村振兴类：超七成投向区县级项目，集中于东部及中部省份 一、当前我国地方政府债券发展特点 二、当前地方政府债券发展面临的问题——五大问题和三个深层次矛盾 目录 三、以地方政府债券为抓手构建长效机制的建议——四个短期可为和四个长期关键 n五个问题：1.地方债发行节奏偏慢与财政支出被动紧缩，稳增长效应或受限 Ø2.专项债趋于“一般化”，大量发行但效率偏低 审计署披露专项债资金闲置、挪用等问题频出 《国务院关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》 Ø2019年：503.67亿元新增专项债资金闲置 Ø2020年：55个地区专项债余额1.27万亿元中有413.21亿元未严格按用途使用 Ø2021年：10个地区136.63亿元专项债券资金未按用途使用，违规用于企业经营、人员工资等；33个地区217亿元专项债资金闲置1年以上 Ø2022年：47个地区违规挪用157.98亿元专项债；5个地区虚报33个专项债项目支出进度，有60.27亿元结存未用 Ø2023年：债券募集资金当年即闲置或被挪用，截至2023年底，其中522个项目279.24亿元。 数据来源：审计署，中诚信国际专项债项目数据库，中诚信国际研究院整理 Ø3.专项债作资本金比例仍然偏低，撬动全社会投资能力不足 《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》： 部分专项债项目未发挥政府投资带动放大效应，52个地区597个获得2023年专项债资金的项目，至2023年底政府累计投资6006.34亿元，很少吸引民营资本。 上半年1.49万亿新增专项债实际撬动基建投资约1.70万，撬动能力仍待提升 Ø4.各地债务限额分配差异较大，与实际需求有一定欠配 各省地方债务限额空间及使用比例差异较大，财力雄厚、项目偏多的地区结存限额较多，财力薄弱、项目偏少的欠发达地区结存限额较少 Ø5.地方政府债券付息压力持续增加，区域分化明显、重点省份尤为承压 Ø1.宏观效率下滑与债务-投资驱动模式的矛盾 理想状态下债务扩张速度与经济增速相适应，但近年来我国经济增速与债务扩张出现了一定背离新增货币供给对于GDP的拉动有所“钝化” Ø2.政府债务结构错配与有限财力的矛盾 Ø3.双向激励约束机制不足与地方发展活力激发的矛盾 数据来源：公开资料，中诚信国际研究院整理 一、当前我国地方政府债券发展特点 二、当前地方政府债券发展面临的问题——五大问题和三个深层次矛盾 目录 三、以地方政府债券为抓手构建长效机制的建议——四个短期可为和四个长期关键 n以地方政府债券为抓手构建长效机制，需把握四个短期可为与四个长期关键 »730政治局会议：宏观政策要持续用力、更加给力，要加强逆周期调节，实施好积极的财政政策和稳健的货币政策，加快全面落实已确定的政策举措，及早储备并适时推出一批增量政策举措，优化调整化债政策等 »在经济稳增长与转型发展压力加大，地方财政可持续性减弱，一揽子化债初有成效但增长收缩效应显现的背景下，应统筹好化债与发展；在构建长效机制的框架之下，地方政府债券作为地方债务的重要构成，需充分发挥作用、把握好四个长期关键 储备增量政策要求下的四个“短期可为” •优化政府债务结构，加大“央进”力度•完善限额分配机制，因地制宜匹配需求•加强合格项目储备，完善全流程管理•优化投向并合理拓宽，逐步放开资本金限制 构建长效机制要把握好四个“长期关键” •统筹化债和发展，处理好短期和长期关系•健全地方债务法律法规，强化立法保障•进一步理顺央地关系，深化财税体制改革•理清政府与市场的边界，推动政府职能转变 Ø四个短期可为：1.优化政府债务结构，加大“央进”力度、提升一般债占比 Ø2.完善债务限额分配，因地制宜匹配发展需求 p合理控制债务风险，避免弱区域风险过度累积p提高地方政府资金使用积极性，提升资金效率p促进资源合理配置，提高公共服务和基建能力p促进区域间协调发展，实现公平与效率的平衡 Ø3.优化投向并放开资本金领域限制，充分发挥政府投资带动作用 二十届三中全会：健全政府投资有效带动社会投资体制机制 专项债投向：进一步优化并合理拓宽，该放开的交给地方自主选择 资本金领域：先和投向领域打通，再继续放开限制，赋予地方决定权，由地方自主选择适宜领域或项目 合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例 数据来源：发改委/财政部公开资料，中诚信国际研究院整理 Ø4.广义基建仍有空间，后续需要结合重点支持领域加强合格项目储备，提升全流程管理水平 »当前宏观效率逐步走低，传统基建项目趋于饱和，但广义基础设施建设仍有较大空间，经济转型发展中的重点领域仍需地方政府债券加大支持，后续应结合宏观发展需求继续加强合格项目储备，并提升全流程管理水平，推动质与量的平衡 »全国人大政府债务监督调研报告：做实优质项目储备，杜绝脱离实际、超出财政承受能力和资金来源不落实的投资行为，加强项目收益融资平衡变化情况动态监测 Ø四个长期关键：1.统筹化债与发展，把握好债务规模、结构与效率的平衡 中长期需把握好经济增长与最优债务规模、财政可持续的关系 短期化债意图仍然明显，但发展需求同样迫切，统筹化债与发展 深化新旧动能转化在发展中解决问题 “控增化存”以时间换空间缓释流动性风险 避免旧动能硬着陆同时注重新动能培育 存量化债政策适当调整优化统筹化债与发展 基于“资产-负债”视角把握经济增长与最优债务规模、财政可持续的关系 ü目前政策尚未覆盖债务利息部分，可适当放宽利息偿还政策，避免利息本金化等潜在风险ü动态优化“名单制”管理，融资约束政策“一省一策”、从以省为单位调整至以地市级为单位ü建议化债政策相对透明化，稳定市场预期及信心ü加强全口径地方债务管理，避免因债务口径监测不全等导致新增隐债ü平衡好新增债与再融资债的发行 资料来源：中诚信国际研究院整理 Ø2.健全地方债务法律法规和监管体系，强化制度约束及立法保障 »2023年9月7日，十四届全国人大常委会立法规划对外发布，其中“预算法（修改）”被列入“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”的第二类项目，“规范政府债务”被列入“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”的第三类项目。 落实落细常态化严监管，健全地方债务法律法规和监管体系 落实现有专项债项目穿透式监测、违规使用处理处罚、绩效管理等常态化严监管机制加快显隐性债务合并监管，从合并口径控制债务增量、优化结构与成本整合现有政策文件，针对地方政府债务出台专门法律 完善地方政府信息披露、信用评级制度，强化市场约束作用 建立全口径信息披露制度，将隐性债务纳入披露范畴；丰富披露内容、提高披露频率，将债券信息同评级、审计等信息相衔接；设立信息披露奖惩机制完善地方债信用评级管理体系，合理反应项目差异性 完善偿债保障机制，探索偿债基金制度，防范债券兑付风险 在地方财政承压、债务到期普遍依赖借新还旧的背景下，可探索完善偿债保障机制，按需设立偿债准备金制度，减轻即期偿还压力，保障财政与债务可持续。 Ø3.进一步理顺中央与地方的关系，深化财税体制改革，提升财事权匹配程度 推进省以下财税体制改革提升市县财事权匹配程度 进一步理顺央地关系优化央地事权及支出责任划分 深化税制改革、加快地方税建设增厚地方自主财力 •在法律层面明确事权责任划分原则•适当加强中央事权、提高中央支出比例，在既有的15个央地事权责任划分改革领域细化落实，适当上移教育、社保等领域地方支出责任•完善中央转移支付制度，建立促进高质量发展转移支付激励约束机制 •适当提高共享税地方分享比例，逐步培育壮大地方专享税种，并探索适度下放税权的可行性•分品目、分步骤稳妥推进消费税征收后移并下划地方•深化新旧动能转化，建立与新业态相适应的税收制度•规范非税收入管理，确保财政收入结构的合理性 •明确事权，适度强化省级事权，根据事权界定支出责任，加强顶层设计强化法律约束 •理顺财权，优化省市县税收分成方式及比例•完善转移支付，科学制定转移支付方法及分配额度 目前广东、贵州等省已印发实施省以下财税体制改革方案超七成省份将推进省以下财政制改革作为2024年目标之一 我国间接税比重较高，地方税以共享税为主，新动能贡献有限，亟待加快地方税建设，建立与新业态相适应的税收制度 Ø4.处理好政府与市场的关系，逐步推动政府职能转变 完善顶层设计，合理优化财政支出结构，推动地方政府由生产型政府向服务型政府转变 小结 u历经十余年快速发展，地方政府债券已成为我国债券市场第一大券种，今年末规模将超过45万亿，占GDP比重或超过30%。今年以来，地方债发展呈现出发行使用进度偏慢、再融资债占比抬升、发行期限缩短、发行利率持续下行、定价市场化程度提升、募投领域拓宽等特点，持续发挥稳增长、补短板、调结构的积极作用，同时也为当前“一揽子化债”的持续推进提供必要助力。 u地方债快速发展中面临五个问题：一是发行进度被动紧缩下稳增长效应受限，二是资金使用效率偏低，三是撬动投资能力不足，四是债务限额分配机制仍待完善，五是付息压力持续攀升。实际上，这些问题与宏观发展面临的三个深层次矛盾有关：一是债务投资驱动模式与宏观效率下滑的矛盾，二是政府债务结构错配与有限财力的矛盾，三是双向激励约束机制不足与地方发展活力的矛盾。 u短期围绕优化债务结构、完善限额分配、加强项目储备及管理、优化投向及资本金领域四方面储备增量政策。长期把握好四个关键，加快构建债务长效机制：一是统筹化债和发展，提升中长期解决问题的能力；二是健全地方债务法律法规，强化立法保障；三是进一步理顺央地关系，深化财税体制改革；四是理清政府与市场的边界，推动政府职能转变。 建言“构建地方债务长效机制”，《中国地方政府债券蓝皮书（2024）》及CMF专题报告发布 9月27日