中国生态保护与恢复的创新融资

中华人民共和国生态保护与恢复的创新融资 关键点 •为了在中国人民共和国（PRC）推广生态项目，中央政府提供了投资、补贴、资本注入和转移支付，而地方政府则创新了各种政策：投资、补贴、补偿和许可。 中国农业大学教授王立斌 海涛蓝 中国宏观经济研究院经济研究所教授 •社会资本投资者参与生态项目包括以生态环境为导向的发展模式和公共福利投资模式。绿色贷款、基金、债券和保险等是社会资本投资者常用的融资产品。 Peter Rosenkranz亚洲开发银行部门集团高级金融部门专家金融部门办公室 INTRODUCTION •尽管针对生态保护和恢复的投资与融资政策较为全面，主要挑战在于政策的具体实施以及生态产品市场的培育。 作为中华人民共和国（PRC）在努力构建“生态文明”的过程中应对环境退化问题，其正在增加对生态保护和修复（EPR）的投资和融资。为此，中国增强生态系统的功能并扩大“碳汇能力”，同时致力于实现“碳达峰”和碳中和目标。目前，中国在森林蓄积量方面排名世界第六，在草地面积方面排名第二，在湿地方面排名第四。对EPR的投资和融资规模持续扩大，目前从人民币1302.5亿元。 亚行承认 “中国 ” 为中华人民共和国。在本出版物中 ， “$” 是指美元。Notes: •this 研究考察了在中国（PRC）融资和投资于生态保护与恢复的经验，分享了其他亚洲及太平洋地区的 Developing Countries 可以借鉴的建议、创新方法和挑战。 作者感谢薛良cai博士对本简报进行同行评审，并提供了宝贵的评论和建议；Eric Van Zant担任编辑；以及Edith Jean Nacpil和Stella Balgos在出版过程中提供的宝贵支持。 这份政策简报是在亚洲开发银行技术援助项目（TA 6794）：促进生态系统保护与恢复的创新融资的支持下准备的。作者对宁夏回族自治区、吉林、云南、江西和浙江等省份各级政府部门、企业以及金融机构进行了调研。本简报使用“社会资本投资者”这一术语来泛指非政府投资者，如企业和个人以及直接参与生态保护和恢复的公益组织。“生态文明”，这是中华人民共和国使用的一个术语，指的是将环境保护融入社会的各个方面，并实现人与自然的持续繁荣。 ISBN 978 - 92 - 9270 - 961 - 7 (打印) ISBN 978 - 92 - 9270 - 962 - 4 (PDF) ISSN 2071 - 7202 (打印) ISSN 2218 - 2675 (PDF) 出版物库存编号 BRF240479 - 2 DOI:http: / / dx. doi. org / 10.22617 / BRF240479 - 2 亚行简报第 317 号 提供农业和畜牧产品、基于资源的产品、土地，以及生态旅游和健康服务。相关国家部门制定了优惠政策，以吸引社会资本投资者参与EPR项目。例如，中国农业发展银行也通过提供低息贷款吸引企业参与EPR项目，取得了积极的投资回报。 从2011年至2018年，总额达到2125.7亿元，平均每年增长7.2%。2019年至2021年期间，平均每年的EPR投资总额为2317.5亿元。1 中华人民共和国生态保护与恢复投资和融资政策 国家 EPR 规划主要体现在一个总体规划和九个具体计划 (1 +9) 中。2 EPR项目主要由“1+9”系统中概述的内容构成，并形成了43个关键计划和215个关键项目的主要组成部分（如图1所示）。3中央和地方政府协作制定和实施循环经济促进（EPR）的投 国家投资和融资政策及项目的特征。中国的EPR（环境、社会和治理）投资和融资政策有所改进。各个中央政府部门单独或联合发布了系列相关政策和支持措施，包括投资、投资补贴、资本注入、贷款利息和激励性补贴以及财政转移支付（包括生态补偿）。国家级EPR项目（生态项目）主要依赖中央投资和投资补贴。省级及跨区域的生态项目则主要由地方政府投资支持，中央政府提供奖励和补贴。 资和融资政策。国家制定中长期规划，安排政府投资和融资，并引导社会资本投资者参与重大EPR项目，其他国家可以借鉴这一做法。 地方投资和融资政策及项目特点。地方生态投资和融资政策主要包括投资、补贴、补偿导向以及许可政策。在各省区，这些政策旨在落实国家生态产品（EPR）政策。地方政府通常利用上级政府分配的财政资金和地方财政资金投资于生态项目。4当投资资金不足时，地方政府从国内和国外银行寻求绿色贷 款，发行绿色债券。 社会资本投资者被鼓励参与具有经济回报的生产者责任延伸（EPR）项目。企业和其它商业组织愿意参与此类项目，例如， 中华人民共和国生态保护与恢复的创新融资 社会资本投资者参与生态保护与恢复的模型 中国鼓励企业和其它社会资本投资者参与生产者责任延伸（EPR）项目，并形成了其他发展中国家可以参考的成熟投资和融资模式。 社会资本投资者参与EPR投资和融资模式。社会资本投资者，如企业，已形成一套机制。企业和个人投资于EPR旨在实现经济收益，并采用以下两种主要投资方法： (i) 在独立投资方法中，企业和个人可以独立或联合（如通过行业联盟等形式）投资EPR项目。例如，在红松a吉林梅河口市的pine木植林项目中，郑远林业有限公司 投资种植pine树，从而实现了企业的经济效益和区域生态效益。 (ii) 在合作模式下，私营企业及其他社会资本投资者与政府合作投资生态项目。该方法被用于安徽省淮北市绿金湖煤矿采空区的治理项目。 并且与社会资本投资者合作筹集资金。从调查的四个省份和一个地区来看，当地已经实施了两种类型的政府投融资模式（如图2所示）。 社会资本投资者关注具有经济价值的EPR项目。在国内EPR项目中，私营参与主要集中在政府财政支持且有明确投资回报的领域，包括矿山修复；山、河、林、田、湖、草治理；全面土地整治；以及能够产生工业效益的领域，如林业资源开发等。 政府主导的投资融资模式包括县级政府投资、上级政府投资（包括生态补偿）、政府投资补贴和社会资本投资者投入、国有融资平台公司和开发性金融贷款，以及地方债券的发行。第二种是基于政府企业合作的投资融资模式，包括政府资本注入、政策性银行贷款、社会资本投资者投资，以及绿色产业基金引导社会资本投资者共同投资。本地EPR项目主要由中央资金支持，主要集中在林业领域，同时涉及矿山、湿地和草地。由国际金融机构和国内公益基金支持的EPR项目大多位于生态重要和敏感区域。云南省和宁夏回族自治区在生态项目方面获得了更多来自国际金融机构的支持，超过了其他省份。 EPR收入源于相关行业的发展，主要通过开发生态旅游、特色农业和林业等产品来实现。这种方法允许社会资本投资者适度参与生态产业的发展，如生态旅游、休闲与健康、循环农业（林业）、经济林业产业，在项目开发中销售废弃矿山土壤和石材资源，以及土地交易收入，同时推进EPR项目的实施，根据技术援助项目获得的见解。5收入也通过生态补偿或生态产品交易产生。社会资本投资者投 资于环保产品责任（EPR），并通过政府财政提供的生态补偿或生态产品的交易获得收益。例如，在浙江省青山村建立了水基金，该基金促进了市场化和多元化的市场运作。 生态补偿。6另一个例子是造林企业向发电企业出售碳汇以直接获得生态产品利润。 外国政府和地方匹配模型，例如在中国北方荒漠化控制项目（中德金融合作北方沙漠化控制项目）中所见的模型。 一种模式是外国政府基金捐赠。EPR项目中获得捐赠的项目可以分为全额资助项目和地方配套资金项目。例如，中国-荷兰合作下的云南森林保护与社区发展项目属于全额资助项目。而中德金融合作云南植树项目则是一种带有地方配套资金的捐赠项目。德国的KfW开发银行提供了1.2亿元人民币的无偿资金，同时地方配套资金为4750.7万元人民币（云南省发展和改革委员会 [YPDRC] 2022）。 社会资本投资者参与生产者责任延伸（EPR）的两种常见模式包括：（i）环保导向发展（EOD），以及（ii）公益捐赠。首先，EOD模式采用延长产业链、联合运营和综合开发等方法。它有效地将具有较强公共效益但盈利能力较低的EPR项目与相关能够带来更高回报的行业相结合。这种创新模式将EPR带来的经济价值转化为企业的收入。 目前，参与EOD模式项目的社会投资者的主要收入来源包括土地增值收入、土地交易收入、工业运营收入、专项补贴资金、碳汇交易以及资源回收利用。7浙江省温州市洞头 “蓝湾 ”整治行动项目是一个典型的项目。 三是国际基金会资助与地方财政支持相结合的模式。全球环境基金为云南省实施的中国保护区管理项目提供了355万美元的赠款，并配套了141万美元的地方财政资金（YPDRC 2022）。 第二，公共福利捐赠模式的资金来源包括国内和国际生态公益基金。国内基金的投资涉及大型国内企业设立生态环保基金，用于投资生产者责任延伸（EPR）项目。这是一种以捐赠形式进行的投资。 金融机构参与生态保护和恢复的投资与融资机制 生态公益基金的受惠对象根据捐赠企业的不同划分为两类：非定向捐赠和定向捐赠。非定向捐赠的一般操作方法是，生态和环境基金管理部门向国家林业和草原局表达其捐赠意愿和要求，在与省级林业和草原部门合作下，根据基金的要求选定合适的地区，并在选定的地区进行生态项目建设。政府林业部门制定植树造林计划，待林业部门验收完成后，基金管理部门寻求第三方验证。例如，蚂蚁集团捐赠的生态保护和环境修复公益基金在宁夏回族自治区实施的两个项目即为典型实例。定向捐赠的一般方式是，社会企业通过与生态管理实体的合作获得利益。为了回报对方并履行社会责任，社会企业通过协商向合作伙伴捐赠资金用于植树造林。例如，云南省一家公司向其合作单位海口林场捐赠了20公顷的植树造林资金。 中国鼓励和支持国内和外国金融机构为生态项目提供融资支持。调查省份（自治区）的金融机构推出了创新的融资产品，形成了若干高效的国际融资模式（图3）。 国内生态保护与修复的创新融资产品与方法研究结果显示，在四个省份和一个地区，用于生产者责任延伸（EPR）的融资产品包括贷款、债券、基金、保险以及碳金融产品，尽管使用频率和范围差异较大。贷款是最常用且在所有省份和地区都被广泛采用的产品。一些地区根据当地情况还使用了基金、债券和保险产品。为了应对地方性的金融需求，部分地区创新了EPR的融资产品和方法。 (i) 绿色贷款。还款来源对于EPR（环境、社会和治理）项目贷款至关重要，各地区的银行积极探索创新方法以应对这一需求。同样的一项研究覆盖了四个省份和地区，指出了银行支持的生态项目中几种主要的还款来源。这些主要包含产业发展收益和生态项目产生的收入。 Furthermore, 国际生态公共基金通过各种捐赠模式contributes to the construction of EPR项目在中国的建设。首先是来自捐赠和捆绑贷款的形式。 （iii）绿色保险。研究表明，针对生产者责任延伸（EPR）的绿色保险产品仍处于探索阶段，主要集中在强制性环境污染责任保险、森林保险、林业碳汇和湿地碳汇等领域。近年来，浙江省丽水市创新推出了茶叶、杨梅、梨等农作物的气象指数保险（丽水市财政局，浙江省 2023）。吉林省自2020年起实施了生态环保污染强制责任保险制度（吉林省地方金融监管局 2022）。浙江省龙泉市林业局率先开展了竹林碳汇价格指数保险项目（龙泉市林业局，浙江省 2023）。浙江省杭州湾湿地公园购买了中国第一份湿地碳汇生态价值保险（浙江省发展和改革委员会 2023）。 使用权交易、自然资源销售所得收入、碳汇收入、生态补偿、借款人的综合收入或母公司补贴，以及用于生态公益项目的政府财政补贴（箱1）。浙江省推出了以生态抵押贷款和“两山”信用贷款为主的“九大金融产品”。8其他发展中国家的银行可以根据自身情况有选择地采用这些还款来源（盒2）。 (ii) 绿色基金。近年来，全国和地方涌现出多种创新性的绿色基金产品。成立于2020年的国家绿色发展基金，规模为885亿元人民币，主要投资于污染