小国的财政挑战

小国的财政挑战 风化风暴 ， 重建复原力 塞缪尔 · 希尔 Jeetendra Khadan 政策研究工作文件 10913 Abstract 新冠病毒大流行及其随后引发的全球冲击加剧了小国的财政和债务状况，进一步强化了它们已经严峻的财政挑战——尤其是管理与气候变化相关的更频繁自然灾害的需求。在35个新兴市场和发展中国家中，有40%的小国家面临高风险的债务困境或已经陷入其中，这一比例大约是其他新兴市场和发展中国家的两倍。自新冠病毒大流行以来，更大的财政赤字反映了增加的家庭和企业支持性支出以及收入的减弱。为了提高财政可持续性和对未来冲击的韧性，小国家需要在维持足够的财政缓冲和增加对人力资本及气候适应性基础设施的投资之间找到平衡。全面的财政改革至关重要。首先，小国家需要通过加强税收体系、优化支出结构和提高财政透明度来增强财政管理能力。 各省的收入高度波动且依赖于有时不可靠的来源，应从更为稳定和安全的税基中获取。其次，需要提高支出效率，特别是在向国有企业转移、补贴以及公共工资单方面。第三，这些变化应与财政框架改革相辅相成，包括更好地利用财政规则和主权财富基金。最后，为了帮助这些国家走上可持续的财政路径，需要全球协调一致并有针对性的政策。国际社会支持的政策可以改善财政政策管理、提供技术援助、解决债务问题，并为小国提供资金以投资于气候变化的抵御和适应能力及其他优先领域。 该政策研究工作论文系列旨在传播正在进行中的研究成果，以促进关于发展问题的交流与讨论。该系列的一个目标是在快速分享这些发现的同时，即使展示尚未完全完善。这些论文附有作者姓名，并应相应地引用。本文中表达的观点、解释和结论完全是作者的意见。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属组织的观点，也不一定代表世界银行执行董事会成员或他们所代表的政府的观点。 小国的财政挑战 ： 风化风暴 ， 重建复原力 塞缪尔 · 希尔和 Jeetendra Khadan* 1. Introduction 疫情及其随后的全球冲击对小国——人口约为150万或更少的国家——造成了特别严重的打击（世界银行2023a）。小国经历了新兴市场和发展中经济体（EMDEs）中最为深度的收缩和最缓慢的复苏。政府适当实施了广泛且往往规模较大的支出措施以支持企业和家庭。这些措施与收入减少一起导致财政赤字显著扩大，进而增加了已经处于高位并持续上升的公共债务水平。 这些发展尤其令人担忧，背景是长期存在的发展和财政政策挑战尤为严峻（图1；世界银行2023a）。自2000年以来，小型国家的人均GDP年增长率平均比其他新兴市场和发展中经济体低2.6个百分点，并且仅勉强与发达经济体保持同步。近年来的财政紧缩努力在某些情况下有助于缩小赤字。然而，在许多小型国家，财政状况仍然脆弱，增加了财政可持续性的风险。因此，本文在疫情爆发前后的发展背景下探讨了财政政策面临的挑战。 小国位于世界银行所有地区，并且有时拥有广阔的专属经济区，覆盖了世界海洋的广大区域，这些国家在许多方面表现出高度异质性，包括高收入和中等收入国家以及一些脆弱和冲突影响的情况（表1）。然而，它们面临的财政挑战反映了重要的共同基础性脆弱性，这增加了它们对不利外生冲击的暴露程度（UNCTAD 2022；World Bank 2023a）。与其它新兴市场和发展中国家（EMDEs）相比，小国的贸易开放度更高，而经济活动，包括出口，高度集中在少数具有比较优势的产业部门。高开放性和缺乏多元化使得小国经济体的兴衰取决于关键产业的发展情况——尤其是旅游业和某些商品产业——导致其产出波动性高于其他新兴市场和发展中国家（Briguglio 和 Vella 2018）。 小国在疫情期间的经历凸显了其结构性脆弱性。旅游业占经济活动和出口收益的比例高于其他新兴市场和发展中经济体（EMDEs），因此遭受重创。此外，一些小国高度依赖少量商品（如石油和天然气）的出口，而这些商品的价格在2020年大幅下跌。许多小国还严重依赖汇款作为其外部收入的主要来源，但这些收入因国际劳动力流动限制以及东道国劳动力需求下降而受到严重影响。尽管先进经济体和许多新兴市场和发展中经济体在全球复苏过程中经历了强劲的复苏，但对于小国而言，经济和财政后果持续存在。 许多小国是热带岛屿，对昂贵的自然灾害极为脆弱，尤其是随着气候变化导致风暴和其他天气相关事件变得更加频繁（Fornino等，2024；Heinen、Khadan和Strobl，2019）。因此，这些小国面临着由资源不足导致的重大气候适应挑战（Jafino等，2020；UNEP，2023；世界银行即将发布）。此外，小国还面临生产能力持续下降的风险。一些国家面临的不仅是这些挑战，还包括…… 来自海平面上升和海岸侵蚀的生存威胁——尤其是那些主要低洼地区的国家，如基里巴斯、马尔代夫、马绍尔群岛和图瓦卢（Vousdoukas等，2023）。 更大的经济波动带来了不利的财政后果，包括收入和支出更加不稳定且难以预测（Hnatkovska和Köhler-Geib，2018）。狭窄的税基和对其他形式收入的高度依赖——尤其是各种类型的主权租金和外部赠款——加剧了收入波动带来的挑战。由于财政缓冲有限且借贷机会有限，支出可能对收入波动敏感，并容易出现繁荣与萧条。大规模外部冲击可能导致财政空间迅速恶化，从而导致顺周期性的财政政策。 政府支出占GDP的比例，在小国中通常远高于其他中低收入经济体（EMDEs），不论按哪个收入组别划分。小国的政府运营面临规模不经济的问题，这增加了提供公共产品和服务的成本。这种问题进一步加剧了支持分散人口的成本，包括远离主要中心的小社区，以及由大面积的海洋或陆地分隔的情况。由于地理位置偏远，小国依赖进口商品，这些商品通常因为地理位置较远而更昂贵，这增加了输入成本。地理上的分散和偏远与公共支出效率负相关（世界银行2023b）。此外，由于私营部门活动有限，政府往往需要提供更广泛的服务，包括通过国有企业（SOEs）以补贴价格提供服务，这进一步推高了公共支出（Dornan等，2013；Reyes-Tagle等，2022）。 反映其重大的发展挑战，小国面临显著的额外支出压力，以满足可持续发展目标（SDGs；Tiedemann等，2021）。其有限的制度能力、人力资本，以及有时技术利用不足加剧了财政管理的挑战（Schwartz和Beuermann，2021）。这可能导致政府商品和服务的供应更加低效和昂贵，并阻碍税收和其他收入的征收。不足的资金资源也可能增加财政规划和执行方面的挑战。 在近年来小型国家债务可持续性显著恶化的情况下，加强财政政策已成为它们目前面临的重要经济挑战。40%（14个）的小型国家被评定为处于或高度风险处于债务困境之中，这一比例大约是其他新兴市场和发展中经济体（EMDEs）的两倍。在大多数情况下，由于缺乏汇率灵活性，财政政策在宏观经济稳定和促进外部平衡方面发挥着至关重要的作用，因此加强财政政策尤为关键。 在此背景下，本文针对三个问题进行了探讨。首先，自COVID-19大流行前十年以来，小国的财政状况发生了哪些演变？其次，财政状况恶化的主要原因是什么？最后，改善财政状况的政策优先事项是什么？ 本文对现有文献贡献主要有三个方面。首先，本文提供了小国财政状况的首次系统性综述。它识别了疫情前后小国债务、财政盈余和政府收入与支出的关键趋势，并评估了这些国家目前面临的财政挑战。 第二，本文对多达35个新兴市场和发展中经济体的小型国家进行了广泛的分析，涵盖了不同的经济结构、地理区域和收入水平，揭示了它们面临的许多共同的经济和财政挑战。大量样本还使得进行更加丰富的比较分析成为可能，包括改革机会的比较，这补充了针对特定国家的评估。这种分析基于对由影响财政结果的结构性特征定义的小型国家群体之间的广泛比较，包括出口结构和规模的比较。 第三，论文从多种分析框架中得出了新的实证见解。研究发现，在自然灾害或全球经济衰退之后，小经济体的财政结果往往比其他新兴市场和发展中经济体（EMDEs）恶化得更为明显。此外，持续的财政赤字一直是导致小经济体债务水平较高的关键因素，而小经济体的赤字在债务增加后往往会有所缩减，但幅度很小。 该论文记录了五个主要发现。首先，自然灾害和全球衰退削弱了小国的财政和债务状况。事件分析显示，这两种事件都会显著削弱财政平衡，并增加政府债务相对于GDP的比例。例如，在一次大规模自然灾害或全球衰退之后三年，财政平衡恶化约1.8个百分点。在全球衰退后的第三年，债务比率增加3.5个百分点；在自然灾害后的第三年，增加6个百分点。此外，这两种事件对小国的影响被认为比其他新兴市场和发展中经济体（EMDEs）更为严重。 第二，债务负担迅速扩大。小国政府债务在2011年至2023年间平均占GDP的57%，比其他新兴市场和发展中经济体（EMDEs）高出10个百分点。在此期间，小国的平均债务占GDP的比例增加了约11个百分点。大约三分之一的债务增长发生在COVID-19疫情爆发之后，反映了该疫情对经济及更广泛领域造成的损害。尽管债务在依赖旅游业的小国中上升更为显著，但债务增加现象在大约三分之二的小国中普遍存在。 第三，持续的财政赤字是债务负担增加的关键驱动因素。政府债务占GDP比例的上升主要归因于大规模的财政赤字以及利息成本，自2011年以来，平均而言，这些成本抵消了GDP增长带来的减债效应。自新冠疫情以来，债务累积反映了赤字显著扩大，同时伴随着产出大幅收缩和有时缓慢的经济复苏。即使在一些近期的财政紧缩努力之后，大约四分之三的小型经济体在2020-23年的初步预算平衡比率仍低于其五年前的平均水平。 第四，政府支出增加，而收入下降，自疫情以来更是如此。在疫情之前，小国的政府支出已经很高——平均占GDP的39%左右。 2011年和2019年，平均支出占GDP的比例分别为27%以上。从2019年到2020年，小国的平均支出增加了4个百分点，而其他新兴市场和发展中经济体（EMDEs）的增加幅度为2.6个百分点。2011年至2019年间，小国的平均收入占GDP的比例为36%，而其他EMDEs仅为25%。新冠疫情对小国的收入产生了较为延迟但持续的负面影响：2019年至2023年间，小国的收入下降了近一个百分点，而其他EMDEs则出现了类似的增加，这反映了经济活动急剧下滑后缓慢复苏，且复苏速度落后于其他EMDEs。 第五，全面的财政改革是必要的。疫情的经验表明，小国在面对大规模冲击时具有结构性脆弱性，并且相关的经济发展挑战也十分突出。因此，小国的财政框架应该比其他新兴市场和发展中经济体（EMDEs）更加具有韧性。证据表明，更强大的财政框架对于抵御大规模冲击、支持政府资产负债表至关重要，并且应通过促进经济增长和增强韧性来加以补充。旨在同时改善支出和收入渠道的改革可以扭转财政状况的恶化，同时为未来建立韧性。这些措施包括提高支出效率、增强国内收入动员特别是税收收入，以减少对波动性更大且更不可持续的收入来源的依赖，并建立设计合理、灵活但可执行的基于规则的财政框架，具有充足的缓冲以更有效地应对外部冲击和管理波动性。国际社会在所有这些领域都扮演着重要角色，特别是在增强小国抵御更大频率和更频繁的与气候变化相关的自然灾害方面发挥重要作用。 论文其余部分的结构如下。首先，分析自然灾害和全球经济衰退对小国财政状况的影响。其次，考察小国财政状况在疫情前后的演变，并识别债务负担和财政赤字上升的原因。最后，本文考虑应对这些挑战所需的政策，借鉴小国和其他中低收入发展中国家的成功经验。 2. 财政易受冲击 小国特别容易受到自然灾害和全球经济冲击的影响。尽管暴露程度各不相同，许多小国仍然是世界上最易受灾国家之一。气候变化加剧了这种脆弱性，导致更频繁且更严重的灾害，造成巨大的经济损失（Guo 和 Quayyum 2020；Rustomjee 2016；WMO 2023）。例如，2024年6月和7月，热带风暴贝丽尔严重破坏了加勒比海多个岛屿，并创下多项纪录，包括成