小国的财政挑战：抵御风暴，重建韧性

财政挑战在小国 在风雨中挺立，重建韧性 Samuel Hill Jeetendra Khadan 政策研究工作报告 10913 摘要 各国收入，这些收入高度波动且有时依赖于不可靠的来源，应从更稳定和安全的税收基础上筹集。其次，需要提高支出效率，特别是在向公共企业、补贴和公共工资账单的转移方面。第三，这些变化应辅之以对财政框架的改革，包括更好地利用财政规则和主权财富基金。最后，为了帮助这些国家保持可持续的财政路径，也需要协调一致和有针对性的全球政策。全球社区支持的政策可以帮助改善财政政策管理，提供技术援助，解决债务挑战，并加强小国的资金，以便投资于气候变化适应性和其他优先领域。 COVID-19大流行及其随后的全球冲击加剧了小国政府的财政和债务状况，加剧了它们已经存在的重大财政挑战——特别是管理更频繁的气候变化相关自然灾害的必要性。35个小国新兴市场和发展中经济体（EMDEs）中有40%面临债务危机高风险，或已身处其中，这几乎是其他EMDEs的两倍。自大流行以来更大的财政赤字反映了支持家庭和企业而增加的支出以及收入减弱。为了提高其财政可持续性和对未来冲击的韧性，小国需要在维持充足的财政缓冲和增加人力资本及气候变化适应性基础设施投资之间取得平衡。全面的财政改革是必不可少的。首先，小国 《政策研究工作论文系列》传播正在进行中的研究成果，以鼓励关于发展的思想交流。问题。本系列的一个目标是快速发布研究结果，即使报告的呈现不够完美。论文包含作者姓名应相应引用。本文中表达的研究发现、解释和结论完全是作者自己的。作者的观点。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行的观点。其附属机构，或世界银行执行董事或他们所代表的政府。 在风雨中挺立，重建韧性财政挑战在小型国家中： 山姆·希尔和杰特恩德拉·卡丹* 1. 引言 大流行及其后的全球冲击对小国（人口约为150万或更少的国家）造成了特别严重的打击（世界银行2023a）。小国经历了所有新兴市场和发展中经济体（EMDEs）中最深的收缩和最慢的复苏。政府适当地实施了广泛且往往规模较大的支出措施以支持企业和家庭。这些措施，加上收入减弱，导致了财政赤字的显著扩大，进一步增加了已经很高且仍在上升的公共债务水平。 这些发展在长期存在的重大发展和财政政策挑战的背景下尤其令人担忧（图1；世界银行2023a）。自2000年以来，小国的人均GDP年增长率平均比其他新兴市场和发展中经济体慢2.6个百分点，并且几乎与发达经济体并驾齐驱。最近一轮的财政整顿努力有助于缩小某些国家的赤字。然而，在许多小国，财政状况仍然不稳定，增加了财政可持续性的风险。因此，本文在疫情爆发前后的背景下考察了财政政策挑战。 小型国家，位于世界银行的每个世界地区，有时拥有跨越世界大洋广阔区域的大规模专属经济区，具有高度异质性，包括高收入和中收入国家，以及一些脆弱和受冲突影响的情况（表1）。然而，它们面临的财政挑战反映了重要的共同潜在脆弱性，这些脆弱性增加了它们对不利外生冲击的暴露（联合国贸易和发展会议2022年；世界银行2023年a）。小型国家的贸易开放度远高于其他新兴市场和发展中经济体，而经济活动，包括出口，高度集中在几个具有比较优势的部门。高开放度和缺乏多样化使得小型国家经济的命运依赖于关键部门的发展——特别是旅游业和一些商品部门——导致其产出波动性高于其他新兴市场和发展中经济体（Briguglio和Vella 2018年）。 小型国家在大流行期间的经历凸显了它们的结构性脆弱性。旅游业在经济活动和出口收入中所占份额高于其他新兴市场和发展中国家（EMDEs），遭受重创。此外，一些小型国家严重依赖石油和天然气等有限商品出口，这些商品的价格在2020年暴跌。许多小型国家还依赖汇款作为大部分外部收入，但这些受到与疫情相关的国际劳动力流动限制以及东道国对劳动力需求下降的严重影响。随着全球复苏的展开，发达经济体和许多EMDEs经历了强劲的复苏。然而，对于小型国家来说，经济和财政后果仍然持续。 许多小国是热带岛屿，它们对昂贵的自然灾害高度脆弱，尤其是随着气候变化而变得更加频繁的暴风雨和其他与天气相关的事件（Fornino等人，2024年；Heinen、Khadan和Strobl，2019年）。因此，小国面临着巨大的气候变化适应挑战，这些挑战因缺乏投资于弹性基础设施的资源而加剧（Jafino等人，2020年；联合国环境规划署，2023年；世界银行即将发布）。小国还面临生产能力的持续下降风险。其中一些国家面临 存在由海平面上升和海岸侵蚀带来的生存威胁，尤其是那些以低洼地区为主的国家，如基里巴斯、马尔代夫、马绍尔群岛和图瓦卢（Vousdoukas等人，2023年）。 更大的经济波动带来不良的财政后果，包括更不稳定且不可预测的收入和支出（Hnatkovska 和 Köhler-Geib 2018）。狭窄的税基和对其他不稳定收入形式的过度依赖——特别是各种形式的国有租金和外部赠款——放大了收入波动的挑战。有限的财政缓冲和借款机会意味着支出可能对收入波动敏感，并容易受到经济繁荣和萧条的周期性影响。面对大规模的外部冲击，财政空间可能会迅速恶化，从而导致顺周期的财政政策。 政府支出占GDP的比例，在小型国家中平均远高于其他新兴市场和发展中经济体（EMDEs），无论收入群体如何。小型国家的政府运营受到规模不经济的影响，这增加了提供公共产品和服务的成本。支持分散人口的高成本，包括远离主要中心的小型社区，以及由广阔的海域或陆地分隔的社区，加剧了这一问题。依赖进口商品，这些商品通常因为小型国家的偏远性而价格更高，增加了投入成本。地理分散和偏远性与公共支出效率呈负相关（世界银行2023b）。此外，由于私营部门活动有限，政府通常需要提供更广泛的服务，包括通过国有企业（SOEs）——并以补贴价格——这进一步增加了公共支出的压力（Dornan等人2013；Reyes-Tagle等人2022）。 考虑到它们巨大的发展挑战，小国在面对可持续发展目标（SDGs；Tiedemann等人，2021年）时，面临着显著增加的支出压力。它们的有限制度能力、人力资本和有时技术的未充分利用加剧了财政管理方面的挑战（施瓦茨和贝乌尔曼，2021年）。它们会使政府提供商品和服务的效率降低并费用增加，以及累及其他收入的收取。不充足资源也增加了财政规划和执行的挑战。 近年来小国债务可持续性显著恶化，现在加强财政政策的需求可能已成为他们面临的最重要经济挑战。在35个小国家中，有40%（14个）被评为处于或面临高债务危机风险，这一比例大约是其他新兴市场和发展中经济体的两倍。鉴于财政政策在宏观经济稳定和促进外部平衡方面所起到的巨大作用，以及在大多数情况下缺乏汇率灵活性，加强财政政策在小国中尤为重要。 在此背景下，本文探讨了三个问题。首先，自COVID-19大流行前的十年以来，小国财政状况如何演变？其次，财政状况恶化的主要原因是什么？第三，改善财政状况的政策优先事项是什么？ 本文对文献做出了三项贡献。首先，本文首次对小型国家的财政状况进行了系统回顾。它确定了小型国家在疫情前后债务、财政收支和政府收入与支出的关键趋势，并评估了这些国家目前面临的财政挑战。 其次，该论文对包括经济结构、地理和收入群体在内的多达35个新兴市场和发展中经济体（EMDE）的小型国家进行了广泛分析，揭示了它们面临的多项共同经济和财政挑战。大样本还使得可能的比较分析更为丰富——包括改革机会的分析——比以往的研究更为深入，同时也补充了以国家为中心的评估。这基于对小型国家群体广泛的比较，这些国家群体根据影响财政成果的结构特征定义，包括出口结构和规模。 第三，该论文从一系列分析框架中得出新的实证见解。研究发现，在自然灾害或全球性经济衰退之后，小国在财政结果上的恶化程度往往比其他新兴市场和发展中国家（EMDEs）更为显著。此外，持续的财政赤字是小国高债务的关键驱动因素，而小国的赤字在债务增加后往往会收窄——但仅略有收窄。 该论文记录了五个主要发现。首先，自然灾害和全球衰退削弱了小国的财政和债务状况。事件分析表明，这两种类型的事件都会显著削弱小国的财政平衡，并增加相对于GDP的政府债务。例如，在大规模自然灾害或全球衰退后三年，财政平衡将恶化约1.8个百分点。全球衰退后三年，债务比率将增加3.5个百分点，而在自然灾害后三年，将增加6个百分点。此外，这两种类型的事件对小型国家的不良影响被认为大于其他新兴市场和发展中国家（EMDE）。 其次，债务负担迅速扩张。在2011年至2023年间，小国政府债务占GDP的平均比例为57%，比其他新兴市场和发展中经济体（EMDEs）高出10个百分点。在此期间，小国平均债务增加了约11个百分点的GDP。大约三分之一的债务增加发生在COVID-19大流行开始之后，反映了它对经济和更广泛领域的破坏性影响。尽管旅游依赖型小国的债务增加更为明显，但债务增加现象却普遍存在，发生在大约三分之二的小国中。 第三，持续的财政赤字一直是债务负担增加的关键驱动因素。政府债务与GDP比率的增长在很大程度上是由于大规模的财政赤字，以及自2011年以来平均抵消了GDP增长减债效果的利息成本。自大流行病以来，债务积累反映了赤字的显著扩大，伴随着大规模的产出收缩和有时缓慢的经济复苏。即使有一些最近的整顿努力，大约四分之三的小国在2020-23年报告的初级平衡比率比大流行病前五年的平均水平要弱。 第四，自疫情以来，支出增加，收入下降。在疫情之前，小国政府的支出已经很高——平均占GDP的39%。 2011年和2019年，上述小国平均支出占GDP的4个百分点增加，远高于其他新兴市场和发展中国家（EMDEs）的2.6个百分点增加。2011-2019年间，小国平均收入占GDP的36%，而其他EMDEs为25%。疫情对小国收入的负面影响略有延迟但持续：它们在2019年至2023年间下降了约1个百分点的GDP，而其他EMDEs则出现了类似的增加，这反映了经济活动的急剧下滑，随后是缓慢复苏，而复苏的速度落后于其他EMDEs。 第五，全面财政改革是必要的。大流行病的经历说明了小国在面对大型冲击及其相关发展挑战时的结构性脆弱性。因此，小国的财政框架应该比其他新兴市场和发展中经济体的财政框架更加有弹性。证据表明，更强的财政框架对于抵御大型冲击，以及通过改革促进经济增长和增强弹性至关重要。针对支出和收入流的双管齐下的改革可以扭转恶化的财政状况，同时为未来建立弹性。这包括提高支出效率、增强国内收入动员特别是税收收入，以减少对波动性和不太可持续的收入来源的依赖，以及建立设计良好、灵活但可执行的规则为基础的财政框架，拥有充足的缓冲，以更有效地应对外部冲击和管理波动。国际社会在支持小国在这些所有领域发挥重要作用，尤其是在加强抵御更大和更频繁的气候变化相关自然灾害的弹性方面。 本文余下部分结构如下。首先，分析自然灾害和全球性衰退对小型国家财政状况的影响。其次，考察小型国家财政状况的演变，包括疫情前的年份以及随后的时期，并确定债务负担和财政赤字上升的驱动因素。最后，本文考虑应对这些挑战所需的政策，借鉴小型国家和其他新兴市场和发展中经济体（EMDEs）的成功经验。 2. 对冲击的财政脆弱性 小型国家特别容易受到自然灾害和全球经济冲击的影响。尽管受影响的程度有所不同，但许多小型国家是世界上海洋灾害易发国家之一。气候变化加剧了这种脆弱性，导致更加频繁和强烈的灾害，从而造成巨大的经济损失（Guo and Quayyum 2020；Rustomjee2016；WMO 2023）。例如，在2024年6月和7月，热带风暴贝瑞利严重破坏了几个加勒比岛屿，并创下了多项记录，包括成为大西洋飓风季节中最早达到5级飓风的记录。小型国家的极高开放程度和狭窄的出口基础也使它们容易受到全球经济波动的影响，例如经济衰退、商品价格变化等。 并且金融市场波动（Acevedo, Cebotari, and Turner-Jones 2013）。1 自然灾害通过