1 日本財政重建仍具挑戰 分析員 張文晶 內容提要 日本政府宣佈從明年4月起將消費稅率從5%提高至8%，旨在降低龐大的債務水平。據過往經驗，提高消費稅率對長遠增加稅收有積極作用。不過在人口老化、工資增長遲緩、以及日本國內產業空洞化影響下，個人收入稅及企業稅下滑的勢頭難有明顯改善，最終削弱提高消費稅率的正面作用，整體稅收也可能增長緩慢。同時，政府的社會保障、利息支出及公共建設支出壓力有增無減，日本政府的稅收難以追上開支的步伐，降低債務水平的任務仍具挑戰。 面對連年赤字、債台高築的困境，日本政府早於去年通過法案調高消費稅率，旨在降低龐大的債務水平。自推行 「安倍經濟學」以來，日本經濟整體向好。日本第二季GDP年率增長3.8%， 增速是主要工業國中最高的。CPI已連續3個月錄得同比正增長。大型製造企業的景氣指數從6月的4點大增至9月份的12點，創下金融海嘯以來新高。綜合多項數據，日本政府確定現時的經濟已足夠強勁承受調高消費稅率，因此決定於明年4月把消費稅率從現時的5%提高至8%。然而，此舉能否有效改善日本政府的財務狀況？本文將從政府財政收入及支出兩方面分析，從中找出答案。 日本政府財務狀況趨惡化 為達到財務可持續性，政府應該盡力做到收支平衡。不過，大多數國家都不能做到，日本也不例外。從圖一所見，基本上政府的總支出都高於總稅收。1980年至1989年，兩者均呈上升勢頭。在這段期間，總稅收增加了104.1%，總支出增加了51.7%。由於總稅收增長較總支出快，財政赤字亦本刊所載文章觀點，僅代表作者個人意見。 第74號 2013年10月22日 日本的消費稅率將從5%提高至8% 2 因而減少。債務佔GDP比率升勢有序，期間大約升了20個百分點至1989年的70.4%，債務水平仍屬可控。 踏入上世紀九十年代，政府的收支表現出現變化。由1990年至2012年，總稅收下跌了29.1%，同時總支出增加了45.1%。因此，政府的財赤急劇膨脹，需要透過發債填補財政缺口。連年財赤導致日本政府債台高築，總債務餘額增加了逾五倍 ，債務佔GDP比率從67.3%急升至211.7%。 圖一: 日本政府收支變化(自1980年) 資料來源: 日本財務省，BOCHK Research 面對日趨惡化的財務狀況，日本政府急需減低財赤水平，從而減少對發債的倚賴。今次日本政府宣佈提高消費稅率，希望從增加收入方面著手改善財赤問題。 提高消費稅率較可取 日本的稅收主要來自個人收入稅、企業稅及消費稅，分別佔總稅收31.5%、21.8%和23.8%。至於餘下的22.9%包括汽油稅、印花稅等。在眾多稅項中，提高消費稅率是較可取的方案。 其一，對長期經濟增長的負面影響最小。IMF的研究1顯示，如果個人收入稅、企業稅及消費稅分別提高1%，在之後的第一年，三種稅項對經濟的負面影響相若。但自第二年開 1 A Team led by Michael keen, Mahmood Pradhan, Kenneth Kang, and Ruud de Mooij (2011): Raising the Consumption Tax in Japan: Why, When, How? IMF Staff Discussion Note SDN/11/13 1990年以後，政府財赤擴大，負債急升 提高消費稅率對經濟增長的負面影響最小 3 始，消費稅率的負面影響略為緩和，而個人收入稅及企業稅的負面影響加劇。 圖二: 稅率提高1%對GDP的影響(%) 資料來源: IMF 其二，日本是人口老化嚴重的國家，65歲以上人口佔總數四分之一。從另一角度而言，說明了日本的勞動人口減少，個人收入稅的稅基收窄。相對而言，消費稅的徵收對象是各年齡階層的消費者，稅基較闊，能貢獻較穩定的稅收。 其三，日本的5%消費稅率屬低水平。從國內主要稅率比較，個人收入稅率最高是40%，企業稅率最高是38.0%。跟國際標準相比，亦遠低於OECD經濟體平均的18.7%。由此可見，日本的消費稅率有較大的上調空間。 整體稅收增長乏力 日本自1989年起開始徵收消費稅，在1997年將稅率從最初的3%提高至現時的5%。對比加稅前後的消費稅收入，發現消費稅收入增長放緩。加稅前，政府每年的消費稅收入從1990年的3.3萬億日 圓升至1997年的6.1萬億日圓，七年間增加85.2%。加稅後的1998年至2012年，每年消費稅收入介乎9.3萬億日圓至10.6萬億日圓，其中七年出現同比下降。然而，加稅後每年的平均消費稅收入為10萬億日圓，較加稅前的每年平均稅收高出94.6%，說明提高消費稅率能有效長遠增加相關稅收。 個人收入稅自1992年起不斷萎縮，2012年的相關稅收為13.5萬億日圓，較1992年減少了49.6%。隨著人口老化，日消費稅的稅基較闊 日本的消費稅率低，有較大的上調空間 加稅後，消費稅增長放緩，但稅收提升 4 本的勞動人口從2000年後開始下滑，去年人數已較2000年減少了3.8%。另外，消費者每月平均工資亦自1997年起趨向下行，從當時最高約74萬日圓，跌至去年約54萬日圓，下跌幅度為27.0%。從勞工市場的人口及工資變化所見，日本的課稅人數及應課稅收入不斷下降，令政府的個人收入稅持續減少。 今次政府在提高消費稅率外，表示將推出一個5萬億日圓的刺激經濟方案。其中一項是對提高薪金或投資的企業給予更多的租稅減免。不過，據路透的企業調查顯示，只有13%的僱主願意因此提高僱員的薪酬。在這環境下，工資萎縮的局面難以在短期內逆轉。 至於企業稅，除了在2004年至2008年有所回升外，長期趨勢反覆向下。2012年企業稅收入是9.4萬億日圓，較20年前下跌了43.6%。日本的企業稅率最高為38.0%，除了較美國的40.0%為低外，是遠高於其他主要工業國的(例如德國、加拿大的稅率分別是29.6%和26.0%)。加上日本出口企業與其他新興國家的競爭日趨激烈，於是企業逐漸將生產據點轉移至成本較低的海外國家，造成本土製造業空洞化。製造業課稅比例亦跌至泡沫經濟崩潰後的最低水平，佔所有企業稅的28.6%，較20年前下跌了9.1個百分點。 政府亦考慮於2014年廢除原本用於保障311地震復興財源的「復興特別法人稅」，比原計劃提早一年。儘管如此，日本的企業稅率最高仍達35.6%，不甚具競爭力，產業空洞化難有明顯改善。 綜合而言，過往提高消費稅率有助增加政府的長期稅收。不過，個人收入稅及企業稅萎縮，抵消了提升消費稅率的正面影響，令政府稅收多年來表現呆滯。就算今次政府同時推出經濟刺激方案，對改善個人收入稅及企業稅下滑的情況也未必有很大幫助，令提高消費稅率的作用繼續打折扣。 個人收入稅下滑 本土產業空洞化令企業稅收反覆向下 5 圖三: 政府主要稅收變化(自1990年) 資料來源: 日本財務省，BOCHK Research 政府支出持續增加 日本人口老化嚴重，令社會保障開支大增。從1990年的12.4萬億日圓升至2012年的29.8萬億日圓，增幅超過1.4倍，是整體政府開支膨脹的主要原因。然而，日本人口老化的問題繼續惡化。據國立社會保障‧人口問題研究所的估算，到了2035年，日本65歲以上人口的比例將從現時的25%升至33.4%。社會保障開支的壓力有增無減，將加重整體政府開支的負擔。 雖然日本政府的債務不斷累積，但在1999年至2006年期間，利息支出反而下跌，主要是利率下滑幅度較大，從3.1%跌至1.4%。之後，由於利率已處於低水平，下跌空間有限；同時債務水平上升，使利息支出開始趨升。目前日本政府的利息支出負擔不重，只佔整體開支一成以下。不過，日本債務佔GDP比率遠高於其他主要工業國，國際評級機構紛紛對日本的財務狀況表示關注，其主權評級有下調壓力，導致借貸成本上升。所以，日本政府的利息支出上升勢頭值得留意。 從過往長期趨勢看，公共建設開支自1994年開始減少，從當時的13.7萬億日圓跌至2011年的5.8萬億日圓，減幅達57.6%。不過，自從日本在2011年經歷地震後，開始了災後重建，增加公共開支，令2012年的開支較上年度輕微增加1.9%，中止了以往的下跌勢頭。在加速災後重建、以及2020年奧運會相關基建帶動下，相信日本政府的公共開支將會持續上升。據2013財政年度的預算，用於公共建設的開支，將較上年度的預算高出約16%。 人口老化令社會保障開支大增 利息支出上升 公共建設開支轉跌為升 6 圖四: 政府主要開支變化(自1990年) 資料來源: 日本財務省，BOCHK Research 綜上所述，提高消費稅率可望長遠增加政府稅收，不過在其他因素，包括人口老化、工資增長遲緩、以及本地產業空洞化影響下，個人收入稅及企業稅下滑的勢頭難有明顯改善，最終令提高消費稅率的正面作用減弱，整體稅收也可能保持呆滯。另一方面，政府的社會保障、利息支出及公共建設支出壓力有增無減。在此情況下，日本政府的稅收難以追開支的步伐，降低債務水平的任務仍具挑戰。