“城投”转“产投”，如何做大市场化收入增量？

汇报人：袁荃荃汇报时间：2024年6月 目录/ CONTENTS 01 如何界定“市场化收入”？ “名单制”政策生变？ “名单制”影响巨大，2024年以来城投债持续4个月净偿还，1-5月累计净偿还2090.68亿元 注：总偿还量包括到期、提前兑付、回售 “名单制”政策生变？ 非隐债主体即将全面退出35号文名单？ 网传非隐债主体，即将全面退出35号文名单。上个月的月会也提示过的，城投平台可能会逐步退出35号文规定的名单。 注意几点： （1）退出后，城投平台可能不再受到严格的再融资限制，信用债可能逐步恢复供给，缓解目前的供需矛盾，信用债收益率可能上行（2）可能意味着中央对于化债管控的思路有所松动，不排除35号文的名单制管控流于形式的可能 35号文名单和3899名单是不是一个名单？ 35号文名单是怎么得出的？ 35号文名单的准入标准是否合理？是否“误伤”很多主体？ 35号文名单能否退出？满足哪些条件可以退出呢？ “名单制”政策生变？ 城投融资监管政策的大基调、大方向不会变，但可能会在以往政策的基础上有所优化 收紧全口径精细化城投债务进行“存量时代”，严控新增的基调未来不会转变，任何新增债务均需在省级政府统一部署下实施债券、信贷、非标“一网打尽”；隐性债务（显性化）、经营性债务（借新还旧\展期\重组）“统筹考虑”从区域维度到个体维度，名单制卷土重来大方向 如何界定“市场化收入”？ 市场化收入未必一定来源于非城投领域的业务，城投领域的业务所产生的收入也未必都不是市场化收入。城投不必为了达到相关指标而在业务层面大面积退出传统城投业务领域，需要做的是重塑业务模式，使其满足市场化运作的基本标准。 除了地方政府债券等法定债务外，无论出于何种目的、通过何种方式，只要提前锁定、固化了未来的地方财政支出责任，都被认为是新增隐债。 02 如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？ 如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？ 土地开发整理 莆田市某城投公司经市政府授权开展涵江区、荔城区等区域内的土地一级开发业务。相关拆迁、整治及开发用地范围内的基础设施建设投资等资金由公司先行垫支，整理完成后移交市土地储备中心进行公开招拍挂后，再由市财政局拨付，回款情况很大程度上取决于当地财政状况。截至2023年3月末，相关开发项目已累计确认收入69.21亿元，累计回款8.12亿元，回款情况不理想，资金占压严重。 该城投从事土地整理开发业务的收入来源为财政性资金，因此必然被认定为城投类业务。 根据“财综[2016]4号文”的要求，城投公司若作为项目承接主体开展储备宗地的一级开发，应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。因此，案例中的城投在相关土地业务的收入构建上规避了以土地出让金返还的违规情形，不过这只能保证收入的合法合规性，却不能改变收入的城投属性，原因在于其并未改变收入来源于财政性资金的本质。 目前，城投开展土地整理开发业务的模式受到严格的监管限制，类似一二级联动及其变种模式如毛地摘牌、勾地（指将规划用途不同或多个地块组合出让以阻止潜在竞争者）、资源补偿等模式均存在较大合规风险，很难落地执行，所以目前无法通过业务模式重塑从土地整理开发业务中取得市场化收入。 如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？ 市政工程、基建项目的建设投资运营 1.上饶某城投公司与经开区管委会签订《委托代建协议》，承担返乡科技创业园、滨江商务核心区支路网等项目的建设，建设资金来源为自有资金和财政拨付，收入确认方式是经开区管委会按照工程进度结算，结算款的金额由开发成本加成一定比例的代建管理费用而得出，城投据此确认收入。2.如皋市某城投公司与市政府、市国资办某实控公司签订《工程项目建设协议书》，由公司自筹资金进行项目建设。市政府和市国资办某实控公司按照公司完成的项目建设成本加成一定比例的管理费确定结算金额，自2020年起管理费的比例为15%~20%，公司据此确认工程建设收入。 并非所有的工程代建都被一刀切地认定为城投类业务，相关监管文件提到“跨所在城市项目”不属于其所划定的市政基础设施项目范畴。城投在具备相关专业资质、充足项目经验和较强市场开拓能力的情况下，可将工程代建业务的范围拓展至所辖区域之外，让其他地方政府部门成为自己的客户，这种情况下收取的代建管理费将被认定为市场化收入。 委托代建只是城投承接市政工程、基建项目的模式之一，实操中还有自建自营、PPP、特许经营、ABO等多种模式，因此可以尝试通过对工程建设相关业务进行实施模式的重塑，进而从中找到挖掘市场化收入的机会。 如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？ 如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？ 如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？ 如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？ 棚户区改造和安置房/保障房建设 1.巴中市某城投公司承担市政府委托的公租房及安置房建设项目，具体模式是由其负责相关业务板块的子公司和市政府签订委托代建合同，建设完工后由巴中市财政局安排财政资金支付已投入成本并按照项目进度给予一定比例的管理费，公司将收益部分确认为项目代建管理费收入。2.上饶市某城投公司承担了经开区2018年棚户区改造项目，具体模式是由其负责相关业务板块的子公司与市房管局经开区直属分局签订《政府购买服务合同》，总投资16.72亿元，协议总价款为25.94亿元，服务期限至2043年12月，政府购买方逐年支付服务费用。 从案例中可知，城投在承接棚改、安置房建设等相关项目时，可能会采用委托代建、政府购买服务等多种模式，虽然收入确认方式有所不同但其收入来源均为财政性资金。 棚改政府购买服务全面叫停+政府购买服务合同期限不超过3年 相关监管文件提到“保障性住房、棚户区改造等国家支持的项目”不属于其所划定的市政基础设施项目范畴，这意味着即便承接相关项目取得的收入带有较强城建属性，也有可能不被定性为城投类收入。 现阶段，严禁新增隐债是城投承接棚改、安置房建设等项目时不可突破的红线。对棚改、安置房建设等业务产生的收入属性进行判断之前，首先要排除上述业务新增隐债的可能性。 如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？ 如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？ 园区开发运营 重庆市某城投公司承担国际物流枢纽园区开发及运营招商的任务，园区租赁服务业务是其主营业务之一。具体来看，用于租赁的资产主要包括口岸贸易服务大厦、自贸大厦1#楼塔楼、黄金湾智谷办公楼等，可供租赁的物业面积超过110万平方米，但综合出租率较低，尚不足六成，而且大多数入园企业均享受一定租金优惠减免，故物业相关收入规模较小，2021-2023年分别实现相关收入0.44亿元、0.85亿元、1.27亿元，在总收入中的占比较低。2023年，其租赁业务的大客户主要有赛力斯集团、西南药业、山西锦华天成汽车销售公司、吉芯科技有限公司、中电光谷科技产业发展公司、海世达建设工程公司、庆长风商贸有限公司、沙坪坝区机关事务管理局、奥雪汽车销售公司、云海供应链管理公司等，除少量政府机关单位外，客户企业性质上较多集中于民企，因此该板块的大部分收入可被认定为市场化收入。 园区开发运营的收入在很大程度上体现为租金、物业管理费等。在确定收入属性时，主要看承租人的企业性质。若承租人为当地政府部门、机关单位或国企，相关收入大概率被认定为城投类收入；若承租人为民企、外企、合资企业等市场化主体，相关收入则可被认定为市场化收入。 如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？ 园区开发运营 一是强化产业培育发展的意识，围绕特定产业及其上下游，有计划、有针对性地引进入驻企业，形成运营特色并树立运营品牌；二是突破“开发建设+收租”的思维定式，力争为入驻企业提供更多延伸的服务，可以聚焦产业发展、技术支撑、生活配套等重点提供相应的有偿服务并收取相应费用；三是自身拥有专业投资团队的城投公司还可以对园区内的高成长性企业进行财务投资，取得投资收益；或者是与政府、知名产业 研究机构等合作成立自己的产业研究机构，确保招商、运营、投资、投后管理等各环节的科学、合理、高效，在培育自身产业的同时还能取得一定的投资项目收益、股权增值收益。 如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？ 旧改/综合整治等城市更新 厦门某城投公司被市政府明确为市级城市更新项目投资主体，根据相关政府文件与市土地发展中心签署合同，承担市级新城和重大片区、岛内旧城旧村改造等投资建设职责。目前，该城投主要的在建城市更新项目包括马銮湾片区一期/二期、集美新城片区一期、新机场片区一期、两岸区域性金融中心片区一期、东部体育会展新城片区一期、环东海域新城片区一期等。项目建设资金主要来源于自筹，收入确认方法是：按照实际投资额的一定比例，根据城市更新项目开发进度计提管理费，确认为业务收入。2022年，该城投从事城市更新项目取得的收入规模为4.42亿元，在总收入中的占比为3.23%。由于案例中城投开展城市更新项目所得的收入本质上是由相关政府部门支付的管理费，故应被认定为城投类收入。 目前，围绕城市更新的顶层设计、监管制度及配套等均已非常清晰、完善。受发展实态、产业特色、空间内容、人口分布等存在差异的影响，各地在城市更新的范畴、对象、内容及实施路径/模式等方面不尽相同，甚至差异巨大，但均须遵循“留改拆”并举、杜绝大拆大建、无体检不项目、无体检不更新等原则，均需根据国家级、地方级、项目级三大维度的要求，设计出合理的更新策略，构建出可行的更新模式，并实现项目的持续化、精细化运营，最终达到资源统筹和利益平衡的目标成果。 政策框架 如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？ 如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？ 公用事业 1.长沙市某城投公司承担城市轨道交通建设和运营任务。业务模式方面，票价执行市物价局核定标准，按里程分段计价，起步价为2元，超过6公里采用“递远递减”的计价原则；由于政府定价较多考虑公益性因素，公司地铁运营业务持续亏损，2020-2022年毛利率分别为-59.09%、-87.88%、-134.73%，因此依赖市政府拨付的运营专项补贴来弥补亏损。补贴主要分为两部分，其中一部分为市财政按客流量给予的乘客票价补贴，计入营业收入，2020-2022年补贴收入分别为10.89亿元、26.85亿元、25.54亿元，而2020-2022年的地铁运营票价收入分别为6.53亿元、8.77亿元、8.12亿元，远低于票价补贴收入；另一部分为其他与运营相关的成本费用补贴，作为营运补贴计入其他收益。总之，地铁运营业务板块高度依赖政府补贴。 2.安阳市某城投公司负责区域内的供热业务。定价方面，根据市政府统一定价收取供热费用，其中居民采暖用热按建筑面积计费的价格为21.60元/季/平方米（按建筑面积90%计，下同），非居民采暖用热按建筑面积计费的价格为38.40元/季/平方米；采用热值计量收费的小区统一按“三七”比例实行两部制热价，即固定部分为6.48元/季/平方米，计量部分为0.13元/千瓦时。2020-2022年及2023年上半年，供热收入分别为5.82亿元、6.14亿元、6.84亿元和5.54亿元；毛利率分别为25.56%、29.20%、27.23%和22.78%。总体来看，供热业务能为城投带来稳定的现金流入，且能贡献一定规模的利润。 以上两个案例中，共同点是均实施政府统一定价，不同点是前者高度依赖政府补贴，而后者不依赖政府补贴，自身能够实现盈利。 如何从传统城投业务领域挖掘市场化收入？ 公用事业 在判定公用事业收入的属性时，目前监管采取“一事一议”制，也即根据业务对补贴的依赖程度、运作（主要是定价）的市场化程度等进行判断。是否一定同时要求满足不依赖政府补贴和市场化定价的双重条件？ 存在争议：观点：只要是不依赖政府补贴，哪怕是存在政府限价，也可将其认定为市场化收入/现金流原因： 城投公司从事公用事业领域相关业务，对公众提供的是公共产品/服务；1