帕劳共和国 ： 技术援助报告 - 管理政府就业和补偿

帕劳共和国管理政府就业和补偿 2024年2月 编制人S é bastien Walker, Christopher Bender, Carolina Bloch, and C é lineTh é venot 财政事务部 本文件的内容是国际货币基金组织工作人员根据帕劳共和国当局(“裁谈会受援国”)的技术援助请求向他们提供的技术咨询。除非CD接受方明确反对披露，本文件（全部或部分）或其摘要可由IMF向IMF帕劳共和国执行董事披露，基金组织其他执行董事及其工作人员，以及裁谈会受援国的其他机构或机构，并应他们的请求，向世界银行工作人员以及其他具有正当利益的技术援助提供者和捐助者提供(见《工作人员关于传播能力发展信息的业务指导》)。将本报告（全部或部分）发布或披露给除裁谈会受援国机构或机构以外的货币基金组织以外的各方，世界银行工作人员，其他技术援助提供者和具有合法利益的捐助者应得到裁谈会受援国和货币基金组织财政事务部的明确同意。 这项工作是在FAD JSA加强MOF支出政策分析能力FY24 - 26计划下进行的，该计划得到了日本的资助。 Contents A.就业17B.补偿23 四、改革选择29 A.就业和补偿委员会的作用29B.薪酬政策应推进人力资源目标31C.财政预测应该影响政策对话33D.在财政约束下增加补偿35E.额外的结构改革和措施38 盒子 方框1.帕劳州政府的就业和赔偿16方框2.基本工资，非工资组成部分：如何设计薪酬政策？28方框3.选定小岛屿国家的就业和赔偿委员会29 数字 图1.政府就业和劳动年龄人口，最新可用值11 图2.太平洋岛国和新兴市场的薪酬支出和就业 图3. 2015 - 2023财年国家政府补偿支出趋势13 图5. 2022年和2017年帕劳，PIC和比较机构的价格水平指数和通货膨胀率15 图6. 2020年选举缺席者和人口趋势，2015 - 2022年15 图8.从国家政府就业中退出18 图9.国家政府的离境和征聘情况19 图10.帕劳选定职位和主要竞争对手劳动力的年薪酬中位数 市场（美元）21 图11.推动劳动力供需的非金融推拉因素汇总22 Figure 12. Citizenships of non - Palauan Workers employed in National Government, FY202322 图13. 5、10、20和25年后按年级划分的工资水平23Figure 14. Distribution of Workers and most frequent occupations by grade24图15.帕劳和其他国家的政府薪酬压缩25图16.帕劳和部分国家按职业分列的薪酬压缩率27图17.薪酬支出35图18。按等级分列的平均年薪酬37 Tables 表1. 2022财年各行业净亏损最大的职业20表2.薪酬支出和宏观经济假设34表3.在财政约束下增加补偿37 缩写和首字母缩写 CEO首席执行官COLA生活费调整ECC就业和补偿委员会FAD财政事务部FAS自由联系国FY会计年度GDP国内生产总值IMF国际货币基金组织MHRCTD人力资源、文化、旅游和发展部MOF财政部ODI海外发展研究所PICs太平洋岛国PGST帕劳商品和服务税WAP劳动年龄人口 前言 应帕劳共和国财政部长的要求，国际货币基金组织财政事务部（FAD）的能力发展代表团于2023年11月9日至22日期间访问了科罗和恩格鲁木德。任务包括S é bastie Waler（任务负责人），Carolia Bloch，C é lieTh é veot（所有FAD）和Christopher Beder（FAD专家）。访问的目的是审查政府补偿和就业的水平和构成，并提供政策选择，以确保充足和可持续的补偿支出。 访问团与帕劳共和国总统Surangel S. Whipps，Jr.和他的参谋长Landisang Kotaro进行了富有成果的讨论；小财政部长Kaleb Udui；人力资源，文化，旅游和发展部长Ngiraibelas Tmetuchl；卫生和公共服务部长GaafarJ. Uherbelau；教育部长Dale Jenkins博士；库尔勒州政府财政主任Deanna Tmekei；帕劳社区学院院长Patrick U.Tellei；以及他们的工作人员，特别是财政部执行协调员和协调中心D é sir é e Ngirameked。 访问团还与澳大利亚大使Richelle Turner举行了富有成效的会议；日本特命全权大使Orikasa Hiroyuki；美国大使馆政治经济官员Nar Dao；亚洲开发银行（亚行）高级国家代表Alfonsa Koshiba；联合国国家协调专家Sharon Sakuma；和Mark Sturton（美国研究生院）。 访问团谨对上述机构的官员和工作人员提供的出色合作和款待表示赞赏，并感谢D é sir é e Ngirameed和Sherry Tadao（财政部）出色的后勤支持。访问团感谢亚行工作人员Alfosa Koshiba和Zoe Kitaro主持某些会议的支持。访问团还感谢Nsrat Chowdhry和Megfei G提供的研究援助以及Daie Hale和Yara V á sqez（均为FAD）提供的行政援助。 执行摘要 帕劳正在努力招聘和留住合格的工作人员，以提供基本的公共服务。大量净移民(主要是向美国)和关键人员短缺阻碍了帕劳为公共服务提供足够的合格人员的能力。作为世界上最小的国家之一，由于规模不经济，帕劳相对于其人口规模有大量的人员配备需求。自2015财年（FY）以来，其薪酬支出与GDP的比率一直呈上升趋势，这主要是由于名义GDP负增长。 高通胀侵蚀了政府雇员的薪酬。最近的通货膨胀率明显高于比较国，增加了大流行前已经很高的生活成本。帕劳当局通过在FY2023和FY2024将政府雇员的小时工资全面提高75美分来应对通货膨胀的增长。 随着时间的推移，政府补偿日益压缩，这加剧了招聘和留住熟练工人的困难。全面增加固定美元工资的做法有助于压缩工资。帕劳现在是世界上工资标准压缩最多的国家之一。访问团确定，卫生和教育部门面临着明显的人员配备困难，而护士和教师的工资水平与美国相比尤其不利。 特派团的基线预测表明，有机会有针对性地提高薪酬水平，以支持人员配置目标。根据固定的政府人数和与通货膨胀一致的平均工资增长的假设，特派团的基线预测设想薪酬支出与国内生产总值的比率下降(图)。这一趋势主要是由对大流行后经济强劲反弹的预期推动的。然而，在“最低工资”情况下，这些节省将在很大程度上被逆转，即所有政府雇员在2026财年、2027财年和2028财年每小时获得0.50美元的增长，类似于最近的做法。然而，特派团的基线预测表明，有机会以更有针对性的方式提高薪酬水平，以支持人员配置目标，同时保持薪酬支出占国内生产总值的比例稳定。如果通过减员减少政府劳动力的规模，工资水平可以进一步提高，这也将为雇用更多的熟练工人创造财政空间。 应按百分比授予加薪，以防止进一步压缩薪酬，更好地针对支持人员配置目标，并以财政空间为条件。差异增加应针对那些在征聘和保留方面面临最严峻挑战的职位。实现这一目标的两个最佳选择是: (i)有区别的百分比增加，较高的加薪适用于较高的薪酬职等，以及(ii)职位改叙，即职位在薪级表中重新分配到较高的职等。 创新方法还可以帮助支持更有效地提供公共服务。当局可以考虑将州政府的某些职能合并到国家政府之下，尤其是在职能重复或重叠的情况下。这种合并将使国家政府能够利用有限的规模经济来提供公共服务 帕劳.促进外国工人加入政府服务可以扩大劳动力储备，政府可以从中招聘。1上述一些改革可以通过监管改革来实施，而另一些改革则需要立法；例如，可以制定流动协议，以促进州和国家政府之间的人员流动。公共服务的增强有助于打破移民和公共服务提供挑战之间的恶性循环。此外，风险分担机制可以部分解决遵守传统习惯义务的成本，传统习惯义务已被确定为移民的重要驱动因素，包括政府雇员。 最近成立的就业和补偿委员会（ECC）是一个显著的成就和必要的第一步。它的主要作用是代表政府制定就业和补偿的中期战略，以有效和财政可持续的方式确保公共服务的充足人员配置。本报告中的建议将为这种战略提供信息。中期战略至关重要，因为它使政策变化能够根据每年的资源供应情况来决定，从而确保财政灵活性，这在本质上极易受到外来冲击的较小经济体中尤为重要。中期战略允许根据经验逐步进行政策变更，并通过减员而不是裁员来减少就业水平（在需要时）。 主要建议 I.Introduction 1.帕劳当局对移民及其对政府人员编制的影响感到关切。当局感到关切的是，低薪和高生活费用阻碍了必要人员的招聘和保留。与美国的自由联合契约在这方面提出了挑战，因为帕劳公民有资格在美国生活，工作和学习。3持续移民背后的因素包括帕劳和美国之间的巨大薪酬差异，生活成本上涨，住房供应有限，遵守传统文化习俗的成本高昂，国内获得医疗保健和教育机会有限。例如，帕劳社区学院通过与某些美国和日本大学合作的远程学习提供两年制副学士学位以及其他学位，但帕劳没有完整的大学。随着与大流行有关的旅行限制被取消，似乎也出现了“追赶”效应。移民后，很少有帕劳人返回。虽然许多国家从侨民的汇款中受益，但据报道，帕劳却没有。帕劳人的外流正在减少政府可以雇用的工人来提供公共服务。 2.当局致力于推进政府就业和补偿政策方面的改革。就业和补偿委员会（ECC）是根据2023年11月8日签署的总统指令成立的。建立ECC是FAD评估团提出的一项核心建议，该团于2023年7月访问了帕劳，为制定全面的中期战略奠定了基础。当局计划在2024年12月之前完成前两个阶段（三个阶段中的三个阶段）的赔偿研究。 3.本报告审查了政府补偿和就业，并提供了以有效和可持续的方式支持公共服务的充足人员配置的选择。第二节回顾了就业和薪酬方面的最新趋势和发展。第三节分析了就业和薪酬框架中的突出问题，这些问题对招聘和保留提出了挑战。第四节总结了改革的选择，估计了其财政影响，并提出了结构改革的建议。 II.背景 4.2022财年，帕劳的国家（中央）政府补偿支出约占GDP的18％，与其他太平洋岛国（PIC）大致保持一致。鉴于它们无法利用规模经济来提供公共服务，PIC和一般的小国，相对于其人口而言，往往有大量的政府人员配备需求（图1），从而导致按照国际标准，政府部门的规模不成比例。帕劳的总人口约为18, 000，也不例外-在2022财年，国家政府雇用了16％的工作年龄人口（WAP），相应的补偿支出占GDP的18％（图2）。当增加州政府时，这些数字分别上升到WAP的25％和GDP的22％（方框1讨论州政府）。 5.自2015财年以来，帕劳薪酬支出与GDP比率的变化基本上是由名义GDP的波动驱动的，因为薪酬支出在名义上保持稳定。国家政府补偿支出占GDP比重从2015年度的13%逐步上升至2019年度的16%，补偿支出增速略高于经济增速。2020财年和2021财年薪酬支出占GDP比例大幅上升，达到20%的历史高位，主要原因是名义GDP下降，而同期各国政府薪酬支出在3800万至4800万美元之间波动（图3。b).特别是在COVID - 19大流行期间，各国政府的薪酬支出在名义上和实际上都有所下降，但GDP收缩使得薪酬支出与GDP的比率在2019财年至2021财年之间增加了4个百分点（图3。a).最近，名义薪酬支出在2023财年再次开始增加，反映出所有政府雇员的时薪提高了75美分。5然而，这还不足以赶上2022财年和2023财年的高通胀（见下文），因此实际薪酬支出继续下降（2022财年和2023财年的薪酬支出与GDP之比也是如此）。 6.国家政府的就业人数稳定在工作年龄人口的16％左右（包括州政府在内的25％）。自2015年以来，国家政府的工人人数在1, 973至2, 060名员工之间波动-这