乌干达 ： 技术援助报告 - PFM 气候评估 ： 公共投资和财政风险管理

乌干达 PFM气候评估：公共投资和财政风险管理 2024年1月 编制人Arturo Navarro, Matthew Quillinan, Jyoti Rahman, Natalia Salazar, Eivind Tandberg, and Tjeerd Tim 本报告的内容是国际货币基金组织(货币基金组织)工作人员根据乌干达当局(“技术援助接受者”)的技术援助请求向他们提供的技术咨询。本报告（全部或部分）或其摘要可由货币基金组织向货币基金组织执行董事及其工作人员以及其他机构或受援方的机构披露，并应他们的要求，向世界银行工作人员和其他技术援助提供者和捐助者提供合法利益，除非技术援助接受者特别反对这种披露（见传播技术援助信息的操作指南- http：/ / www。基金组织。org / exteral / p / pp / eg / 2013 / 061013。pdf)。将本报告（全部或部分）或其摘要披露给国际货币基金组织以外的各方，但有合法利益的TA接受者，世界银行工作人员，其他技术援助提供者和捐助者的机构或机构除外，应得到TA接受者和IMF财政事务部的明确同意。 这项技术援助得到了日本政府的财政支持。 Contents 缩写和首字母缩写5前言6执行摘要7 I. Introduction112022年公共投资管理评估（PIMA）11B.公共投资管理的最新发展12 二、乌干达的气候变化与风险16乌干达的气候变化趋势16B.与气候有关的危害和脆弱性19C.分析乌干达的气候变化财政风险20D.量化气候变化带来的财政风险21E.气候变化的具体财政风险24 三、气候变化目标和战略26 A.气候PIMA框架30B.详细评估— —乌干达31C.交叉问题41 45 盒子 II.1乌干达长期财政可持续性分析21二、具体气候变化财政风险的关键特征25四. 1.关键部门投资战略中的气候因素31IV.2国家建筑规范环境目标32IV.3.项目设计中的气候因素37 数字 0.1.乌干达C - PIMA：制度设计9II.1.乌干达的温度和降水16II.2.温度和不同的降水趋势17II.3.乌干达的平均温度情景18II.4.降水情景19II.5.1980 - 2015年乌干达自然灾害20II.7.乌干达气候变化的宏观经济影响（2015 - 2099）22II.8.乌干达气候变化情景的财政效应22II.9.乌干达适应放缓的宏观经济和财政效应（2099年）23 乌干达温室气体排放路径和目标26 IV.3.23 / 24财年与气候相关的发展支出（占总预算的百分比）38 Tables 0.1.乌干达C - PIMA总结评估9 I.2.2022年PIMA建议的实施状态14 II.2.不同气候情景下的债务与GDP比率（百分比）23 III.1.气候变化战略和机构27 气候变化和公共投资管理的主要IT系统44 Annexes I.行动计划草案48II.设置Q - CRAFT52 IV.C - PIMA问卷64 VII.气候变化与项目评估70 缩写和首字母缩写 前言 应乌干达财政，计划和经济发展部长（MoFPED）常务秘书兼财政部长Ramathan Ggoobi先生的要求，国际货币基金组织财政事务部（FAD）的一个小组于2023年9月6日至19日对乌干达进行了访问。任务小组由Arturo Navarro领导，包括Tjeerd Tim，Natalia Salazar和Eivind Tandberg（均为FAD），MatthewQuillinan（AFE）和Jyoti Rahman（FAD专家）。 访问团的任务是：（i）讨论2022年PIMA建议的执行情况； （ii）使用C - PIMA分析框架评估乌干达公共投资实践对气候目标的敏感性，并提出解决这些问题的优先行动计划；（iii）引入国际方法来评估气候变化带来的财政风险；（iv）与当局合作，确定并开始应用实用方法来评估和量化乌干达的气候变化财政风险。(v)提供指导，将气候变化财政风险评估纳入乌干达财政风险框架，并在年度财政风险声明中披露。 该小组会见了MofPED PS / ST，讨论了评估的主要结果和建议。该小组还会见了MoFPED的几名工作人员，包括Ag。经济发展政策和研究部专员和发展委员会主席； Dr.Albert，Msisi，宏观经济政策部专员，以及参加气候变化财政风险研讨会的部门代表；Haigto Ashaba，专员项目分析和公共投资部，以及他的团队成员参加了与利益相关者的会议；Moses Zziwa, Commissioer for Debt Policy ad Issace Departmet;Ms.Margaret Kaade, Head of the Bdget Moitorig ad Accotability Uit; ad Mr. 总会计师办公室资产管理部专员Richard Tabaro。该小组还会见了其他政府实体的官员，包括：经济监管局局长GeoffreyOkoboi博士；电力监管局；国家规划局Patrick Olowo博士； Mr.Oroo Otweyo，PPP部门代理执行董事；工程师Harriso E.乌干达发电有限公司首席执行官穆蒂坎加；先生EdisoMaserea，坎帕拉首都城市管理局业务发展经理；Mr.Richard Ndiryayo, Commissioer Policy ad Plaig, Miistry of Wors adTrasportatio; Mr.Collis Amaya，水和环境部政策和规划专员；Eg。Amayo Johso, Depty MD, Techical Services, NatioalWater ad Sewerage Corporatio; ad Mr.Edward Aol，审计长办公室审计助理审计长；博士乌干达国家气象局(UNMA)培训和研究经理Ayesiga Godwi；总理办公室备灾官员Raymod Kirgi。 访问团感谢为组织和促进项目分析和公共投资部和宏观经济政策部的小组的讨论提供的有效支持，特别感谢Pheab Marwego和女士Je Nyaahma.此外，访问团感谢基金组织驻地代表Izabela Karpowicz和她的工作人员，女士Pelga Origasha感谢在执行任务之前和期间提供的有效支持和协调。 执行摘要 乌干达面临气候变化和自然灾害，这可能会影响经济增长，并对公共基础设施构成重大风险。在1985年至2021年之间，洪水和流行病是最常见的自然灾害，约占总事件的70％，而干旱虽然较为零星，但对该国人口的影响最大。1这些事件对农业部门和农村人口产生了特别强烈的影响，这代表了 分别占国内生产总值（GDP）的24％和总人口的近73％。该国的贫困水平和对农业等对气候变化敏感的部门的依赖增加了其对气候变化的总体脆弱性。此外，正如2022年公共投资管理评估（PIMA）所强调的那样，由于该国在提供教育，卫生，水和电力部门的关键资产方面落后于其撒哈拉以南非洲（SSA）同行，因此需要增加对公共基础设施的访问。 随着气候变化影响的严重性增加，乌干达公共财政可能会恶化。尽管气候变化的影响似乎比许多其他SSA国家更温和–在分析的四种气候情景中，有两种气候情景相对温和— —就经济增长和财政可持续性而言，这一点很重要。与财政，计划和经济发展部（MoFPED）官员一起进行的长期财政分析活动估计，到本世纪末，GDP损失可能超过4个百分点，而债务可能上升到66％。这项工作还强调了确定与气候变化相关的关键具体财政风险以补充长期宏观财政分析的重要性。需要采取果断行动并加强预算框架，以防止由于气候变化而导致公共财政恶化。 在其2022年更新的国家自主贡献（NDC）中，乌干达承诺在适应气候变化和减少排放方面实现雄心勃勃的气候变化目标和指标。该国计划实施政策和措施，到2030年将温室气体（GHG）排放量比一切照旧（BAU）减少24.7％，主要是在林业和土地利用部门。乌干达还在13个经济部门确定了48项适应行动。为了实现这些目标，该国依靠超过15年制定的法律，战略，政策文件和准则的全面框架，该框架分配了中央政府机构之间的协调，灾害管理，预算和计划责任。 乌干达已经采取了许多重要措施来加强其公共投资管理（PIM）框架，但需要做出更多努力来提高其有效性，从而提供了一个纳入气候相关考虑因素的机会。2022年PIMA中强调的一些关键改革包括为新投资提案设立看门人角色，在MoFPED内部建立PIM部门，以及为项目准备和评估制定手册和指南。尽管有强大的体制框架，但其在实践中的有效性仍然滞后。已采取行动加强改革措施的有效性。 由2022年PIMA建议。其中包括记录多年承诺的最新准则，缺乏这些准则破坏了对项目的资源分配，以及加强资产登记册中的信息。还计划更新发展委员会（DC）准则和《项目准备和评估手册》，这为纳入气候变化考虑提供了机会。 乌干达已经建立了一个框架，以提高公共财政和投资管理对气候变化的敏感性，但具体差距仍有待解决，加强执行的行动应成为优先事项。当局采取的步骤通过更新监管框架、明确分配责任、加强政府间的协调以及制定在预算中确定这些费用的机制，提高了政府机构对气候变化的认识。然而，其中一些举措还处于早期阶段，需要随着时间的推移在政府工作人员中发展进一步的专门知识，以实现预期的结果。此外，关键领域缺乏最新法规，因此可以采取临时方法来纳入气候变化。 C - PIMA确定了几个领域的良好做法，这些做法应使该国能够有效地将与气候变化有关的方面纳入公共财政管理（ PFM）。有两个领域尤为突出：具有气候意识的规划和实体之间的协调。与2022年PIMA的调查结果一致，该国制定了强有力的气候变化规划框架，包括公共投资，该框架整合了NDC的目标和指标。与气候变化相关的关键基础设施投资可以通过不同的战略文件来追踪，尽管在预算和公共投资计划阶段，这种联系变得更加难以遵循。还有一个强有力的机制来协调不同政府级别的气候敏感投资。在预算提交议会之前，需要对年度工作计划和总体预算进行气候认证，包括地方政府（LG）和国有企业（SOE）的重大投资。 需要进行一些紧迫的改革，以确保对气候敏感的公共投资方法变得可行和有效。对公共投资的评估和选择应包括与气候变化有关的影响，并制定方法以确保项目评估不遵循特定和特定部门的方法。需要加强为FY23 / 24引入的气候变化预算标签框架，并向职能部委提供进一步培训，以便为为此目的使用的政府资源提供可靠的估计。IMF工作人员估计，总预算的3.6％与气候变化干预措施有关，而预算代码中标记的资源低于预算的0.1％。灾害风险管理框架确实解决了与气候变化相关的风险，但它将受益于对公共基础设施风险的更具前瞻性的观点。这可以通过汇集各机构关于资产、天气模式、脆弱性分析和财政资源的现有信息来实现。 从制度设计的角度来看，C - PIMA结果意味着乌干达的框架相对于许多其他国家的结果是强大的。乌干达在各实体之间的气候意识规划和协调机构内的大多数方面都达到了调查表的最高标准，并且在其他方面都接近迄今为止的世界平均水平（图0.1）。表 0.1和0.2显示热图评估和高优先级建议和短期 附件一提出了执行建议的指示性行动计划。 I.Introduction 1.本报告分析了乌干达公共财政管理（PFM）框架的气候敏感性，特别是在公共投资管理（PIM）和与气候变化相关的财政风险方面。该评估以2022年公共投资管理评估（PIMA）为基础，提供了自那时以来PIM改革进展的最新情况。该报告审查了上次评估中确定的较弱领域，并强调了已采取行动的建议。它补充了PIMA（C - PIMA）气候模块的先前分析。它还对气候变化对乌干达长期财政可持续性的影响进行定性和定量分析。 2.C - PIMA从气候变化的角度评估了五个关键的PIM实践这些做法包括气候意识规划、公共部门的协调、项目评估和选择、预算和投资组合