《深化国资国企改革 推动高质量发展》系列：国有资本整合发展的时代命题

《深化国资国企改革推动高质量发展》系列 毕马威企业咨询（中国）有限公司kpmg.com/cn 当前，世纪疫情影响深远，世界经济复苏乏力，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期。在这一系列的变革与挑战中，中国作为世界第二大经济体，经济持续稳定发展，不仅仅是维护中国世界地位和国家影响力的重要因素，也是全球经济社会稳定的重要支撑。 回顾过去的十年，中国的经济发展与国有企业改革息息相关。自党的“十八大”以来，国有企业通过改革试点、专项行动，打造了一批具有一定体量规模、主业相对清晰、对标世界一流和国内一流的核心央企和大型地方国有企业，混合所有制、科技创新赋能、央地合作、科改激励也在大量国有企业试点落地生根并不断发挥效能。如果更加细化地解析，国有企业的改革发展经历了三个核心阶段： 第一阶段主要指“十二五”中后期，即2013年至2015年。以“十八大”后，2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件的发布为起始，新一轮国有企业改革大幕正式拉开，以2015年8月《关于深化国有企业改革的指导意见》正式发布为截止，国企改革顶层设计和路径基本明确。 第二阶段主要指“十三五”期间，即2016年至2019年。这个阶段是改革制度的密集设计期和多项改革试点专项行动的试验期，2016年的“三供一业剥离退出”“开展国企改革十项试点行动”和“国企混改试点行动”，2018年“双百行动”和2019年“第四批混改试点”将国企改革推向高潮。这一波国有企业改革通过不断探索，在改革制度不断清晰的政策支持下，实现了从中央向地方国企的改革纵深，各省市也开始逐步思考并编制因地制宜的改革实施方案。这一波改革有效应对了中国经济从“十二五”时期增长放缓向“十三五”时期供给侧结构性改革的转型。 第三阶段主要指“十三五”收官年和“十四五”的前期，即2020年至2022年。 在这一时期，国有企业已经实现了阶段性改革成果，改革模式不断成熟，改革范围涵盖面更加广泛，正在实现量变向质变转化的过程，形成国有企业为主、兼顾多种所有权企业经济平衡发展态势，而百年未遇席卷全球的疫情让我们的生活方式发生了巨大的变化，也给刚刚初步实现供给侧结构性改革的中国经济提出转向存量谋发展的新课题。 在外资谨慎投资中国市场、民营经济受疫情影响遭遇生存困境时，是国企支撑国家和地区经济的稳定和持续，“国企改革三年行动”“对标世界一流管理提升行动”和“科改示范行动计划”应运而生。央企通过整合重组、主业明确和关键行业新央企集团的设立等手段，借助科改示范企业的“科技化、智能化引擎”，在解决一系列“卡脖子”技术难题的基础下，实现了央企“大国重器”的突破和“大国民生”的引领。省级国企通过资产整合实现了少数体量不低于央企的大型国有资本投资运营公司的打造，也在尝试通过谋划集团内新上市主体，实现资本融通效能。地市级国企也通过重组整合和市场化改革逐步探索转型升级。国有企业深化改革，是中国可以在过去三年面临疫情侵袭，地区经济保持稳定的最重要依仗。 党的“二十大”报告指出，未来五年的主要目标任务之一是经济高质量发展取得新突破，科技自立自强能力显著提升，构建新发展格局和建设现代化经济体系取得重大进展。国有资本，作为中国经济重要的参与者，是打造中国新发展格局的排头兵，在中国经济转向高质量发展，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局过程中，国有资本改革也将迎来新的战略机遇期。而“二十大”报告中，也第一次将“国资改革”与以前一直开展的“国企改革”整体合并为 “国资国企改革”，体现国有资本改革的体系化思维和归于国有资本改革的殷切希望。 2023年是中国经济的重要节点，是“二十大”也是疫情后的第一年，是“十四五”中期评估和引领实现目标的关键年，是国有企业三年改革行动收官后的成果检验年和纵深改革年，是“二十大”提出“深化国资国企改革”和“促进民营经济发展壮大”后，多种资本共同推进市场繁荣、经济发展的奋进年，国有资本将承担经济引领、产业引领、市场引领、科技引领等诸多历史使命。 而从实际情况来看，尽管过去十年，通过国有改革试点和专项行动，中国已经建立了一批新型国企，少数国有企业的发展也在带动产业和引领地区经济，但更大比例的国有企业仍面临主业业务量持续下降、盈利差需要财政反哺、债务面临刚兑压力、人员普遍能力不足、系统性风险频发的难题，需要寻找出“先存活再发展”的路，为达成“十四五”的规划目标之门找到钥匙。 为解决上述难题，急需国有企业监管机构与国有企业一道，站在国有资本更高的视角，在明确国有资本整合的战略选择和产业选择下，通过合理的实施路径实现国有资本的内部资源整合与发掘，通过更多资本手段与改革工具的应用，实现从2023年开始的“十四五”中后期，国有资本的整合与产业提升良性发展。 国有资本整合战略目的 国有资本要坚持问题导向，针对当前国有资本产业布局和结构调整存在的问题，以高质量发展为目标，以供给侧结构性改革为主线，坚持有效推进企业战略性重组和专业化整合，聚焦国有企业在战略安全、产业升级、公共服务等领域的重要使命担当，通过存量结构调整和增量投向优化，实现国有资本经营发展提质增效，增强国有企业在全球市场的综合竞争力、技术创新力和抗风险能力。 具体来看，应注重国有资本整体谋划和顶层设计，优化国有资本产业布局，完善国有资本区域布局，统筹国有资本企业布局，更好地发挥国有资本在国家经济社会高质量发展中的关键作用。 优化国有资本产业布局，为关键领域产业发展提供坚实支撑 国有资本需系统化整合资源，加快与国家或地方产业布局规划联动调整，优化产业结构，将国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要产业和关键领域、重点基础设施集中，向促进经济持续健康发展的前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中，充分发挥国有资本对产业经济发展的战略支撑作用。 完善国有资本区域布局，促进区域经济协调发展 国有资本是地方政府推动区域发展的重要抓手，国有资本布局要向有利于区域经济协调与可持续发展的领域集中，紧密契合国家区域发展战略和地方经济发展规划，提升国有资本对国家区域发展战略的服务保障能力，增强国有资本对欠发达地区的基础公共服务建设支撑能力，明显提高基本公共服务均等化水平。 统筹国有资本企业布局，发挥国有经济引领带动作用 国有资本企业优化调整的核心包括两个层面。首先，是国有资本应在国民经济中保持适度的比例和规模。一方面，进一步增强国有资本在关系国民经济命脉的重要产业和关键领域的控制力、影响力和带动力；另一方面，持续引导和调整国有资本在回报率高、竞争力强、综合效益好的领域布局，发挥国有资本的整体优势和示范带动作用，利用国有资本的产业优势、规模优势带动民营资本投资，助力民营经济实现技术更新、产品升级、市场竞争力提升，从而引领产业全面发展，实现国有资本与民营经济携手共赢，为社会创造更多财富。 其次，合理配置在不同产业、不同规模的国有资本比重，整合资源，分类发展。 有些企业需筹划注资，有些企业需重组整合，有些企业需考虑逐步剥离、退出。 通过优化企业布局，推动国有企业股权结构优化和公司治理结构进一步完善，持续提高国有企业核心竞争力。 国有资本整合主要原则 根据党的“十八大”以来国资国企改革相关政策要求，国有资本整合应坚持国有经济在国民经济发展中的主导地位，遵循市场客观规律，合理优化资源配置，立足产业协同发展价值提升。具体包括以下三大原则： 遵循市场经济规律和企业发展规律，切实厘清政府与企业的边界和责任，充分发挥市场机制的基础性作用，强化企业市场主体地位，完善公司法人治理结构，建立健全优胜劣汰市场化退出机制，提升公司整体市场竞争力，实现资产价值最大化。 国有资本整合须遵循优化资源配置原则。具体来说，需对资源进行系统梳理和有效配置，针对功能性产业、新兴产业和发展潜力巨大的核心产业加大投入，对于非主业、发展前景有限的边缘化产业和缺少产业链支撑的产业，制定资源重整方案。通过重组整合，全面盘活国有资本，增强国有经济活力，实现新旧动能转换和规模化、集约化、专业化、精细化经营。 国有资本整合宏观方向 “十四五”以来，各级国资国企系统逐步提升对国有资本整合重组的重视程度，国有经济布局实现持续优化，主责主业更加突出，产业竞争更加有序，资源配置更加优化，产业链运行更加稳定畅通，创新突破更加有力，国有资本整合成效明显。 毕马威结合国有资本整合的整体趋势和实践经验，认为当前国有资本整合可总结为业务链横向整合、产业链纵向整合、“纵向+横向”混合整合和“瘦身型”清理整合四大宏观方向。 图：国有资本整合宏观方向 “纵向+横向”混合整合 横向整合是指生产同类商品或提供同类服务的企业之间的整合。业务链横向整合可以通过生产规模的扩大实现规模经济效应，提高企业整体实力，减少企业同业竞争者数量和重复建设以扩展市场份额，实现国有资本经济布局的优化。 纵向整合是指生产、经营环节相互衔接、紧密联系的企业间，或具有纵向协作关系的企业间的并购整合。产业链纵向整合是为实现产业链的纵向集结，将处于主营业务链上游或下游的企业并购重组，完善企业产业链，使企业形成从生产加工到经营销售的纵向一体化，形成具有市场领导力的主营业务，使企业能够在更大范围内和更高层次上实现更为高效的专业协作。 “纵向+横向”混合整合 整合方案中即包括业务链横向整合，也包括产业链纵向整合，我们将此类方案称为“纵向+横向”混合整合。混合整合是近些年国资布局调整的主要途径。 国有资本通过混合整合调整优化主业板块结构，推动资源向主业集中，突出规模经济性，提升资源配置效率，实现业务协同效应，使得企业核心竞争力显著增强。 清理整合是指将停业企业、连续三年亏损企业、资不抵债企业、低效参股投资等劣质企业或僵尸企业进行关停并转。“瘦身型”清理整合目的是大力化解过剩产能，加大清理长期亏损、扭亏无望企业和低效无效资产力度，退出一批不具有发展优势的非主营业务，加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题。 国有资本整合主要模式 基于上述整合模式，结合毕马威服务国资国企改革相关实践经验，各级政府、国资委与国有企业主要通过四种方式实现整合重组，以满足地方经济社会发展及国资国企改革发展需求。 图：国有资本整合主要模式 新产业布局或产业链收并购 国有资本区域重组 国有企业股权多元化改革 面临问题与整合需求：区域内国有资本配置缺乏系统规划，现有的产业布局也大多基于历史沿革、资源禀赋等原因形成，存在资源错配、结构不合理的现象。 在这样的情况下，区域内产业发展方向不清晰，需加大培育的战略性新兴产业发展较慢，陷入困境的企业无法得到及时处置，企业主业不突出、竞争力不强。 解决方案：将同类型产业横向整合或根据产业链纵向整合，整合后企业实现准确的战略定位并优化业务布局，制定合理的资本运作规划，提升市场化经营能力，促进具有潜力的优质业务持续发展，打造区域内的产业龙头企业。 据2022年10月媒体报道，广东省惠州市近年来对国资国企进行大范围、全方位、跨产业的战略性整合重组，以基础设施公用事业和“2+1”产业（石化能源新材料、电子信息和生命健康产业）为主体，围绕“城市建设、交通设施、港口设施、水务运营、资本运作、产业投资”等“4+2”板块，将市属一级企业整合为6家，着力打造主业突出、竞争力强、对全市经济社会支撑带动作用明显的 “6+N”优势企业集团。 此外，惠州还积极发挥市国有资本投资集团的投资运营平台作用，全力打造惠州首个100亿元的产业投资发展母基金，争取撬动400亿元以上社会资本，吸引一批金融头部企业、产业上市公司到惠州投资发展。* *《惠州对国资国企实施战略性整合重组市属企业资产总额超过千亿元》，南方日报，2022年10月20日 面临问题与整合需求：集团内业务板块或子公司业务定位不清晰，出现业务重叠，同质化经营、同业无序竞争的现象严重；非主营业务侵蚀集团主营业务盈利能力；国有资本资源分散，各分子公司单打独斗，实力不强、体量不大、缺少核心竞争力，或已面临发