发展中国家债务与中国“一带一路”发展策略

摘要 “一带一路”倡议提出十年以来，中国已与和150多个国家及30多个国际组织签署了合作文件，经济交往日益密切。然而，当前许多发展中国家外债严重，其中一些国家也欠下中国巨额债务，来源包括贷款、工程项目欠款、贸易逆差与旧债利息等。中国的贷款无疑促进了当地经济发展，但也加重了债务国还债的负担。为缓解和避免债务危机，我国可采取以下措施：扩大从债务国的进口，增强其还债能力；谨慎发放贷款；实行债务重组；推动“一带一路”自由贸易，促进债务国经济发展；增加对“一带一路”国家直接投资，减轻其债务负担。 引言 “一带一路”倡议是中国政府于2013年提出的，最初旨在深化与古代丝绸之路沿线国家的经贸合作关系，并积极参与这些国家的基础设施建设。“一带一路”官方网站显示，中国与150多个国家签署“一带一路”合作备忘录，其中绝大多数是发展中国家，只有少数是发达国家。随着时间的推移，“一带一路”参与国家的范围会继续扩大，囊括更多已与我国建交的发展中国家。 发展中国家目前面临的第一大问题就是债务问题，一些发展中国家的外债占国民总收入(GNI)的比重远远超过100%。据世界银行（WorldBank,2023）统计，2021年，莫桑比克的外债占GNI的比重达到399%，蒙古为261%，赞比亚为125%，塞内加尔107%，安哥拉101%，老挝97%，哈萨克斯坦96%；且在过去10年来，这些国家的外债大都呈上升趋势，而他们都与中国签署了“一带一路”合作文件。另一些包括斯里兰卡、赞比亚等在内的其他国家，已经出现债务危机，导致许多人担忧1980年代发展中国家的债务危机可能重现。2020年11月，二十国集团（Groupof20，或G20）在2020年11月就达成了《债务处理共同框架》，以解决低收入国家债务急剧增加的问题。2023年7月，G20举行各国财长和央行行长会议，旨在推动无力偿还债务的国家的债务重组。由此可见，解决发展中国家债务问题已迫在眉睫。 随着“一带一路”建设的推进，中国也积极向发展中国家提供贷款，投资当地基础设施建设，包括港口、机场、公路和铁路。据世界银行（2022）统计，目前欠中国债务最多的国家集中于非洲、中亚、南亚和太平洋地区。从2010年到2021年，中国向由最穷的75个国家组成的国际开发协会（InternationalDevelopmentAssociation，IDA）成员国贷款达1,380亿美元，仅次于世界银行；到2021年底98个有资料记载的国家共欠中国1,799.759亿美元。其中欠中国债务最多的国家依次是巴基斯坦（274亿美元）、安哥拉（220亿美元）、埃塞俄比亚（74亿美元）、肯尼亚（74亿美元）和斯里兰卡（72亿美元）。中国持有低收入国家外债的37%1。 据波士顿大学全球发展政策研究中心（BostonUniversityGlobalDevelopmentPolicyCenter，2022）统计，2000-2020年间中国对非洲国家的贷款总额为1,598.72亿美元。在这些贷款中，政策性银行贷款为1,258亿美元，占总贷款的77.7%；商 业银行贷款123亿美元，占总贷款的7.7%；欠承包商款101亿美元，占6.3%；其他政府性贷款27亿美元，占1.7%；其余贷款为90亿美元，占5.6%2。据《纽约时报》编辑部文章，过去10年间，中国向“一带一路”国家提供的主要用于基础设施建设的贷款约9000亿美元3，但该文章没有提到详细数据来源。 Horn,ReinhartandTrebesch（2021）研究了自1949年到2017年的共4900笔官方国际贷款。根据中国自2000年来向100多个国家的贷款数据，他们发现中国政府已成为世界上最大的官方债务人，超过世界银行和国际货币基金组织；并且，中国的贷款大都是基于商业原则。他们还发现，中国官方贷款有50%没有统计在公开的资料里，认为这是“暗债”4。 目前，非洲及其他地区一些发展中国家存在巨大的还债压力。一些学者认为，中国“一带一路”战略的推行，加重了发展中国家的债务。中国使发展中国家落入“债务陷阱”、“中国实行‘债务外交’”等说法不绝于耳；但也有学者对此持有不同看法，认为中国落入“债权人陷阱”。 中国政府于2022年8月宣布，免除非洲17国截至2021年年底对华到期无息贷款债务23笔，但没有提及具体是哪些国家，也没有透露23笔债的总额。波士顿大学的数据库显示，中国国营机构在2000年至2012年间，一共承诺向非洲提供538亿美元的贷款；而中国政府宣布免除的非洲国家无息贷款都是10至30年到期的贷款，最多为6.1亿美元，只占贷款总额的一个零头5。因此，国际上一些学者和国际机构呼吁中国采取更多措施，免除更多的发展中国家的债务。 在“一带一路”倡议提出十周年之际，中国将于今年10月在北京举办第三届“一带一路”国际合作高峰论坛，旨在总结经验，谋求发展。“一带一路”国家债务问题的解决，将使“一带一路”的建设跨入新的阶段。 本文分析发展中国家的债务情况，尤其是其所欠中国的债务情况。分析中国对发展中国家的贸易和投资局面，并提出中国可采取的防范和应对发展中国家债务危机的对策。 一、“一带一路”合作平台的扩展 “一带一路”指的是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。“一带一路”倡议是中国在2013年提出的，最初旨在促进与古代丝绸之路沿线国家的经贸合作，参与这些国家的基础设施建设。后来，“一带一路”合作平台逐步扩大，超出了原有的地理范围。外交部网站显示，我国与182个国家有外交关系；“一带一路网”网站显示，截至2023年1月6日，中国已经同152个国家和32个国际组织签署200余份共建“一带一路”合作文件（一般叫“共建‘一带一路’谅解备忘录”）6。目前，包括美国、英国、法国、德国及北欧各国17个发达国家，不在“一带一路”范围内；包括朝鲜和印度在内的13个发展中国家尚未签署“一带一路”合作文件。但我们相信，随着时间的推移，“一带一路”所覆盖的国家范围会继续扩大，朝着囊括所有建交的发展中国家的方向发展。“一带一路”已经超出地理概念。 中国政府表示，构建“一带一路”要加强“五通”，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通。政策沟通，就是要积极构建多层次的、政府间的宏观政策沟通交流机制，促进政治互信，共同制定推进区域合作的规划和措施。设施联通，就是要加强基础设施建设规划、技术标准体系的对接，共同推进国际骨干通道建设，逐步形成连接各国的基础设施网络。贸易畅通，就是要消除贸易壁垒，构建良好的营商环境，积极共建自由贸易区；消除投资壁垒，加强投资保护协定、避免双重征税；加大煤炭、油气、金属矿产等能源资源勘探开发，推动 水电、核电、风电、太阳能等清洁、可再生能源合作等。资金融通，就是要扩大沿线国家双边本币互换、结算的范围和规模。民心相通，就是要扩大文化、学术交流、人才往来合作、扩大相互间留学生规模，开展合作办学。中国为促进“五通”做出了极大的贡献。 其他地区性的经贸组织也正在兴起，有的与“一带一路”合作平台重合度高，其中就有《区域全面经济伙伴关系协定》（RegionalComprehensiveEconomicPartnership，RCEP）。该协定是由东盟发起，由包括中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和东盟10国共15方成员国共同制定的协定。2022年1月1日，RCEP正式生效，旨在促进区域贸易发展和投资增长：推动实现区域内高水平的贸易自由化，承诺根据《关税与贸易总协定》第三条给予其他缔约方的货物国民待遇；通过逐步实施关税自由化给予成员国优惠的市场准入；成员国特定货物的临时免税入境；取消农业出口补贴；全面取消数量限制、进口许可程序管理以及与进出口相关的费用和手续等非关税措施方面的约束等等。 “一带一路”平台也面临着来自其他具有政治色彩的国际经贸合作平台的挑战。2022年5月，美国和印太地区14国发起“印太经济框架”（TheIndo-PacificEconomicFrameworkforProsperity，IPEF）。这14个成员国分别是美国、日本、澳大利亚、新西兰、韩国、印度、斐济和东盟中的7国，即文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和越南。另外，加拿大也正寻求加入。IPEF将为参与的政府、企业和社会团体的联系和交流提供便利，激发他们在应对地区性挑战时的创造性思想。该组织的目标是，由政府和企业采取有高度影响力的行动来支持地区就业和经济发展，使地区变得更繁荣和更包容。截至2020年，这14个国家的GDP合计占全球GDP总量的40.9%，占全球货物和服务贸易GDP的28%。2023年5月27日，IPEF的部长级会议在美国密歇根州底特律举行。14个成员国达成协议，加强芯片、关键矿物等基本材料的供应链韧性，以减少对中国供应链的依赖。在2023年9月的G20峰会上，美国总统拜登又提议，美国、印度、沙特以及欧盟成员国在内的32个国家，共同建立一条连接印度、欧洲和中东的贸易走廊。 “一带一路”与RCEP、IPEF有一个显著区别：“一带一路”文件多是双边协议或备忘录，并不非常具体，且约束力弱；而RCEP和IPEF是多边协议，较为具 体，约束力强。 许多国家（如许多东盟国家）既是“一带一路”合作平台的参与者，又是“印太经济框架”成员。一些已签署了“一带一路”备忘录的发达国家随时可能发生动摇。2019年，时任意大利总理签署了“一带一路”协议，想借力刺激意大利经济发展。意大利是七国集团（G7）中唯一签署“一带一路”备忘录的国家，而此举当即引起美国和欧盟的不满。该协议将于2024年3月到期，若签约双方未提前3个月提出异议，将自动续签5年。新任意大利总理梅洛尼于2023年表示，意大利政府正在审查中国投资者在意大利企业的股东更新案。她表示，意大利即使退出该协议，仍会与中国保持良好关系。资料显示，中国对意大利出口的增长，大大快于意大利对中国出口的增长。 我们必须清醒地认识到，“一带一路”是个双边合作机制，不是多边协议，很难变成国际上政治合作的平台。许多国家和中国的体制不同，领导人不断变化，这意味着当前领导人与中国友好，签下合作协议，下一届未必会持相同态度，可能撕毁协议，或要求重新签订协议，这种事情已经发生过多起。此外，一些国家是脚踩几只船，哪只船稳就上哪只船；许多国家都是收入较低的国家，当与这些国家的合作项目出了问题时，人们通常会出于对弱者的同情，将批评的矛头指向中国。有了这些认识，中国与各参与方就应该做好成本效益分析，把“一带一路”建设放置于经济互利共赢的基础上。那种只“算政治账”的想法，不仅会造成经济上的损失，政治上的好处恐怕也很难得到。 二、发展中国家外债的增长 发展中国家的储蓄往往难以满足其投资需求，而外资可以弥补国内储蓄的不足。发展中国家先借款用以投资，投资的回报可用来偿还借款。发展中国家吸引外资的另一种方式是外国直接投资（FDI）。但是吸引FDI需要有基础设施，而外国投资者因其启动资金大、回报期长、风险大，一般不愿意直接投资于基础设施。此外，有些发展中国家担心强大的FDI会使政府失去对国家经济的控制。出于这些原因，发展中国家常常依靠借款来弥补资金不足。 许多国家在发展初期都曾举借外债，包括美国在独立后的一百多年里也曾借外债来满足其投资需求。然而，一旦举债国还不起本金和利息，债务危机就会出 现。这一章节将先分析一下当前发展中国家的债务状况，再讨论上世纪七十年代以来的债务危机。 1、当前发展中国家的债务 据世界银行（2023）统计（见表1），莫桑比克外债占总国民收入的比重达到398.59%，黎巴嫩为381.72%，蒙古为260.65%，黑山为177.88%，牙买加为133.94%，格鲁吉亚为124.84%，赞比亚为124.71%，吉尔吉斯共和国为115.81%，尼加拉瓜为108.76%，毛里求斯为108.66%，佛得角为108.5%，塞内加尔为106.99%，亚美尼亚为102.59%，安哥拉为100.66%，吉布提为97.7%，老挝为97.16%，哈萨