促进中国参与解决发展中国家债务问题（英文）

注：作者感谢与 Adil Ababou、Ruchir Agarwal、Lee Buchheit、Madona Devasahayam、Matthew Fisher、Anna Gelpern、Sean Hagan、Barbara Karni、Luc Leruth、Maury Obstfeld、Ted Truman、Steve Weisman 和 Tim Willems 的讨论。他们感谢 Gatien Bon 和 Gong Cheng 分享了图 2 背后的数据。 21-10 提高中国对解决发展中国家债务问题的参与度Martin Chorzempa 和 Adnan Mazarei2021 年 5 月介绍COVID-19 疫情引发的经济冲击加剧了许多新兴市场和发展中经济体 (EMDE) 偿还外债的困难。随着全球利率上升或融资条件收紧，债务人和债权人都面临着在不扼杀债务负担国家经济增长的情况下重组其债务和其他义务的巨大挑战。最紧迫的挑战之一与欠中国的债务有关，中国在“一带一路”倡议和其他计划下的放贷热潮在许多国家陷入危机中发挥了巨大作用。问题的范围是惊人的。中国欠下的债务超过 1000 亿美元，占最急需帮助的国家欠官方债权人的所有债务的 57%。中国不是官方债权人巴黎俱乐部的成员，该俱乐部在多边框架内协调解决新兴市场经济体普遍主权流动性不足或不可持续的外债问题。这种协调包括共享有关针对债务国的债权金额和条款的信息。中国不参与该体系，因此难以作为官方债权人与其进行协调。协调中国私人和准官方债权人的债权也很困难。对中国银行是否存在诸如其政策等问题1750 马萨诸塞大道，西北 |华盛顿特区 20036-1903 美国 | 1.202.328.9000 | www.piie.com政策简介 PB 21-10 | 2021 年 5 月2银行（国家开发银行 [CDB] 和中国进出口银行 [中国进出口银行]）和国有商业银行（如中国工商银行）应被视为私人或官方债权人，他们共同行动的程度。二十国集团 (G20) 已采取措施解决这些协调问题，通过债务服务暂停倡议 (DSSI) 和 DSSI 之外的债务处理共同框架 (CF)，中国已加入这两个框架。但是这两种努力都有缺点。 DSSI 将于 2021 年底到期。 CF 是向前迈出的重要一步，但它也存在弱点，将阻碍其解决债务问题的能力。有一个迫切的需要制定更有效的长期解决方案，以帮助持久降低新兴市场经济体长期债务困难的风险。中国通过参与解决方案来展示全球领导力也很重要。这些问题可以通过设立债权人委员会来协调与中国的债务减免来部分解决。一个陷入债务困境的国家会呼吁该委员会召集其官方和私人债权人交换有关该国债务的信息，讨论该国的偿还能力，并寻求在债权人之间建立公平。中国将有参与的动力，因为：(a) 这些委员会将成为处理国际债务问题的新方法的垫脚石，而不是像巴黎俱乐部这样的富裕国家，以及 (b) 与其他国家合作在适当的背景下债权人可以确保所有人获得更好的结果。巴黎俱乐部和国际货币基金组织（IMF）可以努力确保各国债权人集团做法的一致性和可比性。G20 采取了一些措施，在 CF 的背景下包括债权人委员会，但仅限于有资格获得 DSSI 的低收入国家，并且仅限于官方债权人。为了更好地解决债务困境，它需要扩展该方法，尤其是对中等收入债务国。中国对发展中经济体的贷款领先世界了解全球债务需要了解中国贷款重组的规模、期限、透明度和方式。涉及金额迄今为止，中国是 EMDE 最重要的贷方。对许多国家来说，它不仅是最重要的双边债权人，也是迄今为止任何类型的最大单一外部债权人。确定中国承诺的确切规模是复杂的，因为中国没有从官方来源发布有关其商业银行或政府向其他国家贷款的可靠数据，也无法根据中国贷款的报告做出估计机构。中国甚至可能没有关于其总体或特定国家的总暴露的可靠统计数据。多年来，有关中国政府贷款的最佳公开数据来自 AidData 等独立来源。组织或 SAIS-CARI 倡议，该倡议审查中国对非洲的贷款主要基于公开可用的信息，例如媒体来源和新闻稿。 PB 21-10 | 2021 年 5 月3得益于 DSSI，世界银行和国际货币基金组织根据债务国向世界银行提交的报告，首次披露了各自国家对中国的债务和偿债数据，包括 2020 年和 2021 年的双边和非官方信贷.这些数据显示，中国持有中低收入国家所有外债的四分之一以上（世界银行 2021b）。对于符合 DSSI 条件的发展中经济体的子集，到 2014 年，当其“一带一路”倡议和相关贷款浪潮才刚刚开始时，中国是一个比 G20 其他国家加起来还要大的债权人。它变成了根据世界银行 (2021b) 的数据，2016 年是世界上最大的双边债权人。中国对 DSSI 国家的官方贷款从 2013 年占双边债务总额的 38% 上升到 2019 年底的 57%，当时达到了约1120 亿美元（图 1）。图1符合 DSSI 条件的国家的双边债务-债权人构成，2013-19百分60504030201002013中国 日本 印度201420152016201720182019其他 G20 双边债权人 其他双边债权人DSSI = 债务服务暂停倡议资料来源：世界银行债务人报告系统。对中国的支付占安哥拉 2020 年外债偿付的一半以上，中国债务占安哥拉外债存量的 43%。巴基斯坦的相应数字是外债偿付比例为 36%，外债存量比例为 27%。对于肯尼亚，这一数字分别为 34% 和 24%。11巴基斯坦和安哥拉的数字包括官方和非官方信贷。肯尼亚的 DSSI 数据不包括非官方的中国信贷。对肯尼亚和巴基斯坦而言，偿债比例高于外债表明中国贷款的优惠条件低于多边和其他双边贷款，后者占其债务存量的比例远高于非官方债权人和债券。对安哥拉而言，2020 年的大部分偿债似乎主要是由于当年到期的过去贷款，因为在 2020 年和 2021 年应付中国的利息都低于其在安哥拉外债中的份额。 PB 21-10 | 2021 年 5 月4根据波士顿大学全球研究机构编制的数据集，从 2000 年到 2014 年，中国仅从其两大政策性银行——国开行和进出口银行获得的贷款总额为 4620 亿美元——几乎与世界银行的贷款（4670 亿美元）相当发展政策中心（Ray and Simmons 2020），这些数字不包括中国国有商业银行的数十亿美元额外贷款。Horn、Reinhart 和 Trebesch（2019 年）估计，欠中国的公共债务中有 50%（2017 年底约为 3500 亿美元）是“隐藏”债务，各国没有向世界银行和国际货币基金组织数据库报告，因此没有出现在世界银行的 DSSI 数字中。他们声称对中国的债务规模可能因此大大超过官方统计显示。他们的发现是有争议的。缺乏透明度使重组问题复杂化，并且难以评估哪些国家面临债务危机的风险。贷款条款和透明度主权债务有时是不透明的，尽管一个国家的公众承担债务和债权人评估一个国家的财务健康状况都有明确的公共政策要求（Gelpern 2018）。中国的贷款通常特别不透明。与其他债权人相比，中国贷方更有可能要求对贷款条款和金额保密（Gelpern 等人，2021 年）。世界银行 2019 年的一项研究发现，“关于[一带一路] 项目的融资非常稀少”（世界银行，2019 年）。缺乏关于中国信贷条款的完整信息不仅阻碍了对发展中经济体的债务和债务可持续性风险的评估，而且在借款人陷入财务困境时也会破坏这些债务的重组。Gelpern 等人。 (2021) 发现，与来自多边或其他双边来源的债务相比，中国的贷款更有可能被抵押。来自进出口银行的 22% 的贷款和来自国开行的 75% 的贷款有抵押，而大约 8% 来自商业银行或经济合作与发展组织 (OECD) 的双边债权人，1% 来自多边债权人。2这些贷款往往是对收入来源的债权，而不是有形资产。中资银行获得在斯里兰卡面临债务问题的情况下长期租用其港口，引发对中国进行“债务陷阱外交”的夸大批评。然而，这个案例是一个罕见的例外，而不是常态，该港口并没有被中国债权人“扣押”。3中国与国家有关联的债权人向其他国家提供的贷款往往包括商业和优惠条款的组合，优惠贷款包括赠款部分，例如延迟本金支付或低于-2抵押可能会削弱债务人的地位并使债务重组复杂化，这取决于项目运营的现金收益在债务人的控制范围之外（即由第三方持有）和资金继续流入的程度他们默认后。3在对该事件的详细分析中，Brautigam (2019) 发现，签订港口租约主要是为了获得外汇以偿还国际债券持有人。斯里兰卡当时的债务问题主要来自非中国借款。 PB 21-10 | 2021 年 5 月5市场利率。中国向低收入国家提供的贷款往往非常优惠，利率约为 2%，宽限期为 6 年，对于高信用风险国家的贷款期限为 20 年（世界银行，2019 年）。向新兴市场经济体提供的贷款也是优惠的，尽管优惠幅度较小；他们倾向于采用与 Libor 挂钩的浮动利率。其他双边债权人的条款甚至更为慷慨。日本向低收入国家提供贷款的标准条款包括 0.6% 的利率、30 年的期限和 10 年的宽限期。4中国如何贷款中国的贷款无视明确的分类。国家开发银行 100% 归中国政府所有，但它通常以它坚称的商业、非优惠条件提供贷款。相反，中国在证券交易所上市的商业银行在一定程度上是出于政治需要而放贷。中国所有的主要银行都是国有的，银行的高层管理人员兼任中共精心挑选的高级政府官员。没有一家银行是一个纯粹追求利润最大化的实体。它们根据其商业化程度分为不同的类别。中国工商银行等商业银行在中国海外贷款中发挥着越来越重要的作用。尽管国有占主导地位，但它们名义上拥有现代公司治理结构，并且它们的贷款纯粹是商业条款，即使它们的海外活动部分是出于与中国国家主席习近平的“一带一路”倡议保持一致的愿望。“政策性银行”——有点像其他国家的开发银行——历来是中国向政府提供海外融资的主要参与者。进出口银行以商业和优惠条件提供贷款；国家开发银行以商业条款放贷（Dreher 等人，2017 年）。两者都受益于隐性的政府担保，将主要通过债券市场获得的融资成本保持在非常低的水平。商业贷款和优惠贷款之间的界限是中国贷款无视明确类别的另一个例子。即使中资银行以商业条件（例如，更高的利率）放贷，贷款也往往流向难以获得私营部门融资的国家和项目，因此更难将其视为纯粹的商业贷款。尽管进出口银行和国开行都被指定为政策性银行，而不是商业银行，而且它们的任务是帮助实现政府目标而不是利润最大化，但它们在寻找创新方法使项目在财务上可行并控制风险方面享有盛誉愿意拒绝或要求政府提供更多抵押品（Chen 2020）。4日本国际协力机构（JICA）的官方发展援助贷款，2020 年 JICA 的海外发展援助贷款条款时间表。 PB 21-10 | 2021 年 5 月6中国政府的直接贷款在中国对外贷款中的作用很小；它远没有政策和商业银行的投资组合那么重要。5中国商务部对外援助司向各国提供赠款和无息贷款，但两者的总预算在 2019 年仅为 26.3 亿美元，与国开行和进出口银行。中国如何重组债务？中国不是巴黎俱乐部的成员。它倾向于进行临时重组，中国政府与国际社会以及本国贷款机构之间存在不同程度的协调。6 Bon 和 Cheng（2020）发现，三分之二的中国重组独立于巴黎俱乐部重组发生，尽管他们发现巴黎俱乐部重组的时期与中国重组的时期之间存在某种关联，正如人们所预期的那样，即使没有正式协调.此外，他们发现一半的中国重组发生在 IMF 为该国制定的计划的同一年，大概是因为 IMF重组现有债权人的新融资，从本质上迫使与中国债权人进行一定程度的协调。因此，有证据表明，中国至少在某些情况下与国际货币基金组织和其他债权人进行了协调，即使它提供的条件往往与其他债权人提供或获得的条件不同。自 2011 年以来，中国改变了重组模式，从主要削减转向重新安排。为140例债务Bon 和 Cheng (2020) 指出，中国在 2000 年至 2019 年期间是官方债