斯洛伐克共和国: 技术援助报告 - 实施公共支出限额

货币基金组织国家报告第23 / 359号 斯洛伐克共和国 技术援助报告-实施公共费用限额 2023年11月 这份关于斯洛伐克共和国的技术援助报告是由国际货币基金组织的一个工作人员小组编写的。它基于2023年9月完成时的现有信息。 本报告的副本可从以下位置向公众提供国际货币基金组织出版服务邮政信箱92780华盛顿特区20090电话：（202）623 - 7430传真：(202) 623 -7201E - mail: publications @ imf. org Web: http: / / www. imf. orgPrice: $18.00 per printed copy 国际货币基金组织华盛顿特区 技术援助报告 斯洛伐克共和国实施公共支出限额2023年9月 创作部门财政事务部 本报告的内容是国际货币基金组织(货币基金组织)工作人员根据斯洛伐克共和国当局(“技术援助接受者”)的技术援助请求向他们提供的技术咨询。本报告（全部或部分）或其摘要可由货币基金组织向货币基金组织执行董事及其工作人员以及其他机构或受援方的机构披露，并应他们的要求，向世界银行工作人员和其他技术援助提供者和捐助者提供合法利益，除非技术援助接受者特别反对这种披露（见传播技术援助信息的操作指南- http：/ / www。基金组织。org / exteral / p / pp / eg /2013 / 061013。pdf)。将本报告（全部或部分）或其摘要披露给国际货币基金组织以外的各方，但有合法利益的TA接受者，世界银行工作人员，其他技术援助提供者和捐助者的机构或机构除外，应得到TA接受者和IMF财政事务部的明确同意。 这种能力发展援助得到了欧盟委员会的财政支持 Contents 缩写和首字母缩写5前言6执行摘要7 11 A.在预算规划中引入战略阶段15B.PEL的验证18C.PEL与欧盟规则的一致性19D.国民议会的财政权力21 III.预算编制 24 A.从公共支出限制到约束部门上限24B.公共支出限制应急边际27C.国库总帐中的准备金30D.设置扇形天花板32 IV.预算执行和报告37 A.“其他实体”对支出的控制37B.管理需求40 V.组织问题 A.MFSR内部协调42B.编制官方宏观经济和税收预测的程序42C.预算政策科的组织43 BOXES 方框1。斯洛伐克的债务刹车12方框2。多年支出上限的欧盟国家14方框3。法国的战略预算方法荷兰财政战略报告(“Kaderbrief ”)17方框5.欧洲财政规则的拟议修订20方框6。立法机关修改欧盟成员国预算的权力22方框7.澳大利亚中期预算中的多年期决定25方框8。瑞典对应急保证金的处理方法28方框9.荷兰财政部预算司的组织46 Figures 图1.斯洛伐克.实现PEL的里程碑11图2.欧盟成员国修改预算的立法权22图3。斯洛伐克。在预算过程的战略阶段将自上而下和自下而上的预算编制结合起来的拟议方法26图4。斯洛伐克。“其他实体”的预算份额38图5。斯洛伐克。年款数量40图6。荷兰。财政部预算司的结构46 TABLES 表1.建议摘要9表2瑞典。天花板和边距28Table 3. Sweden. Budgeting margins. Policy vs. Practice28表4.应急保证金(CM)的假设示例29表5斯洛伐克。国库账户中的准备金31Table 6. Slovia. From the state budget to the PEL37 缩写和首字母缩写 CBR斯洛伐克预算责任委员会COM部长理事会欧盟欧盟FAD财政事务部FSR财政战略报告IFP金融政策研究所国际金融机构独立财政机构IMF国际货币基金组织MFSR斯洛伐克共和国财政部经合组织经济合作与发展组织公共支出限额总理RIA监管影响评估斯洛伐克共和国SAO最高审计办公室斯洛伐克共和国SOSR统计局SP稳定计划VFM物有所值 前言 应斯洛伐克共和国财政部（MFSR）的要求，IMF财政事务部的一个小组在2023年5月23日至6月6日期间访问了布拉迪斯拉发。该小组由FAD（FAD）先生领导，成员包括Richard Allen，Geert Beekhuis和Tim Pyne先生（均为FAD短期专家）。 在MFSR，团队会见了财政部长Michal Horv á th先生布拉尼斯拉夫·雷·奥夫斯基，MFSR第一国务秘书，财政政策研究所所长Jraj Valachy先生Alexader Cir á，预算政策科（BPS）总干事货币价值部门（VFM）主任Marti Hal š以及IFP，BPS，VFM和州报告科的工作人员。在MFSR之外，团队会见了 J á T ó th，预算责任委员会（CBR）主席Marti schster，CBR成员和CBR工作人员；先生Vispič，国民议会财政和预算委员会主任，先生政府办公室恢复和复原力计划经济学家J á ä ebo先生Michal Lehta，宏观经济和税收预测委员会成员，女士斯洛伐克共和国最高审计署战略和分析司司长Jaa Jriov á和该部工作人员以及国防部工作人员；劳工、社会事务和家庭；医疗保健；和运输。 访问团感谢所有官员的热情接待和建设性讨论。访问团特别感谢IFP财政政策司司长Juraj š uchta先生的指导和后勤支持。 执行摘要 2022年通过的多年年度公共支出限额（PEL）是斯洛伐克基于规则的财政框架的最新补充。它们是十年努力的结果，从2011年《财政责任宪法法案》开始，该法案制定了自动债务制动规则，建立了财政责任委员会（CBR），并为财政透明度设定了高标准。在2023年9月大选之后，CBR将向立法机关提出2024年至2027年的一般政府基本支出的年度数字限制（减去一些排除），新政府必须在其整个任期内遵守。 引入PEL的主要目标是创建一个业务工具，以加强财政纪律和财政可持续性。按名义价值设定，四年路径是根据结构平衡目标计算的，该目标也与长期财政可持续性指标相关联。鉴于斯洛伐克与年龄相关的支出预计会增加，PEL是对债务制动的重要补充，债务制动已经包括在债务超过一定门槛时的严厉制裁。在某些情况下，它还为财政政策提供了比债务制动更强大的操作指导，包括当后者下的某些纠正机制不适用时（例如Procedre，在新政府成立的头两年)。 PEL的引入提供了一个机会，可以超越年度预算，并将战略预算进一步推向中期。为了加强预算进程，报告提出了目前缺乏的预算进程的战略阶段，可以从《财政战略报告》开始，概述财政挑战和政策选择，供部长理事会审议。为了在PEL下设定可靠的部门最高限额，并逐步迈向多年最高限额，该报告提出了一系列改革措施，以确保在所有职能部委中不使用任何政策变化（基线）估算，并以MFSR预算政策科（BPS）的强大所有权为基础。这最终将导致执行有效的中期预算框架，并对预算年度和外部年度的支出进行可靠的估计。 此外，该报告还就如何管理PEL下的支出提出了建议。鉴于PEL施加的限制，一个重要的挑战是解决不确定的经济和财政发展。这可以通过明智地使用应急保证金来解决宏观经济的不确定性和冲击来实现。本报告包括有关如何最佳地设置多年期应急利润率的考虑因素。另一个挑战是将政策决定限制在预算过程的范围内。在这方面，全国委员会需要加强纪律，以避免在没有充分审查其财政影响的情况下临时改变政策，这种做法近年来大大增加。报告强烈建议对所有新立法加强监管影响评估，包括财政成本估计。 当前预算编制实践中的弱点可能会破坏PEL的实施。部分原因是MFSR内部的组织分散以及负责财政政策，货币价值和预算的关键单位之间的合作不足。过度使用权限，分配给国库储备的大量支出以及议会的超大型作用是 预算编制过程中的弱点症状，可能会破坏PEL的实现。 遵守具有约束力的PEL将需要更严格的预算执行监控，包括更严格地控制年度预算。斯洛伐克的一个特别挑战是PEL的全面性，其中包括许多自治实体的支出-约占总政府的三分之一-这比职能部委（预算章节）更难控制和监督。该报告建议对年度支出调整采取更严格的政策，其数量已增加到每年近4, 000，其中包括其他国家使用的一些解决方案，例如。在一年中创建一些指标“窗口”或设置MFSR批准的最低阈值。同样，可以在不降低透明度的情况下改革目前保留多个国库储备的做法，并为职能部委提供访问权限的复杂安排以及繁琐的报告机制。这些准备金应集中起来，以节省时间和精力，同时确保总体金额保持在谨慎的水平。 对于理想情况下通过最高审计办公室对PEL方法和计算进行外部验证，有很强的先验论证。PEL对于确定斯洛伐克中期的财政政策方向至关重要。该方法的复杂性-结合使用自由裁量调整-使得PEL的计算容易出错，并为CBR和最终的财务规则本身带来声誉风险。可以每年或在新政府选举后对PEL进行独立审计。 MFSR内部的组织变革将提高政府实施支出限额的能力。建议的修改包括加强各科和各单位之间的内部协调，并对预算政策科的组织结构进行审查，该结构自2003年以来没有改变。审查旨在使该组织与法律要求以及整个欧盟的最佳实践保持一致。最终，目前由MFSR的货币价值部门执行的资本投资和支出审查责任可以移交给预算政策科。最后，延长编制官方宏观经济和财政预测的时间表，这对于制定和更新PEL至关重要，这将使两个相关委员会的成员能够进行更实质性的合作，并加强预测的可信度。 根据本报告中的建议，现任看守政府有一个独特的机会向9月选举中出现的新政府提出PFM改革议程。这些建议在很大程度上依赖于在一定程度上成功实施PEL并逐步走向中期预算的国家的经验。在上述许多领域中，将需要进一步的详细工作，以充实需要更改的确切法律，法令，法规或流程，以启动改革。 下表概述了特派团的主要建议。 I.为什么要限制支出？ 1.2011年《财政责任宪法法案》要求财政责任委员会（CBR）建立公共支出限额（PEL），以确保长期的财政可持续性。2022年3月，国民议会修订了2004年《公共行政预算规则》-斯洛伐克的《有机预算法》，以实施PEL，其中包括对一般政府总支出的四年限制（不包括被认为不受政府控制的某些支出，约占一般政府支出的25％）1在每个新政府任期开始时。这些限制是名义上估计的，四年的路径是为了确保采取财政整顿措施来改善结构平衡并实现长期财政可持续性。2PEL限额也不应超过债务制动所施加的支出限制，这是已经实施的另一项财政规则 自2012年起在斯洛伐克(见错误!未找到引用源。).该法律规定了两个逃避条款，即当（i）年度GDP下降和/或（ii）未执行《欧盟稳定与增长公约》（SGP）时。根据政府任期的四年，只有当更新的收入预测与最初用于计算上限的预测偏离GDP的3％或更多时，或者当退出第一个提到的逃避条款时，才会重新计算PEL。 方框1。斯洛伐克的债务刹车 2011年宪法修正案从3月1日起，斯洛伐克共和国的公共债务上限为GDP的60％st, 2012年,至2017年12月31日,根据欧盟统计局的定义。从2018年开始,该上限每年降低一个百分点,到2027年达到50%。该修正案根据以下阈值设置了以下校正机制。这些阈值从2018年开始每个开始也降低一个百分点(在2023年适用阈值的括号中): 一级制裁：50 - 53％（2022年债务在2023年为45 - 48％）：财政部长必须向国民议会解释增加债务的原因，并提出使债务低于这一数额的措施。二级制裁：53 - 55％（2022年债务占2023年的48 - 50％）：政府必须向国民议会提出一揽子措施，以降低债务并冻结政府成员的工资。第3级制裁：55 - 57％（2022年债务在2023年占50 - 52％）：除上述外，财政部将阻止批准的国家预算支出的3％，一般政府实体的支出不能超过前一年的支出。第4级制裁：57 - 60％（2022年债务在2023年为52 - 55％）：除上述外，政府应提交一般政府的平衡预算，地方政府也应提交平衡预算。