战时环境中的空仓：美国国防工业基础的挑战

-1-2023年4月17日第12期总第591期战时环境中的空仓：美国国防工业基础的挑战【译者按】今年1月，美国战略与国际问题研究中心发布报告《战时环境中的空仓：美国国防工业基础的挑战》。报告认为，美国防工业基础仍以和平时期环境的节奏运行，无法应对下一场大国冲突。如果台海发生冲突，可能就会耗尽美国国防部目前的弹药库存，导致“空仓”问题。为此，报告提出重新评估战时关键弹药及库存补充需求、建立战略弹药储备、明确采购计划、拓宽采办方式、投资二级供应商、简化对伙伴军售流程、探索更多“盟友外包”机会，以建立更具韧性的美国国防工业基础，帮助美国在冲突爆发前做好准备。赛迪智库军民融合研究所对报告进行了编译，期望对我国有关部门有所帮助。【关键词】弹药储备对外军售国防工业库存 -2-一、概述美国国防工业基础没有为当前的竞争性环境做好充分准备，它目前的运作节奏更适合和平时期的环境。遇到重大地区冲突，比如台海爆发冲突，美国很可能在一周内耗尽远程精确制导武器等部分关键弹药库存，导致“空仓”问题，弹药短缺将削弱美国的威慑力。乌克兰危机也暴露出美国国防工业基础存在严重缺陷，军援乌克兰耗尽了美国部分武器系统和弹药库存，美国国防工业基础缺乏急速扩产能力，无法应对一场大规模战争。此外，美国的某些计划和法规，如“美国对外军售（FMS）计划”和《国际武器交易条例》（ITAR）已无法适应迅速地向关键盟友和伙伴交付武器系统需要。大国之间的战争很可能是一场旷日持久的工业冲突，这需要具备强大的国防工业，才能够生产足够的弹药及其他武器系统，以应对威慑失败后的持久战。二、乌克兰危机暴露美国国防工业存在的问题（一）美军弹药库存及产能不足美国（及其盟友和伙伴）对乌克兰的军事援助至关重要，这使乌克兰军队得以开展各项进攻性和防御性军事行动，并阻止俄罗斯推翻其政府。美国的军事援助已超过240亿美元和数百种武器系统及弹药，帮助乌克兰进行自卫，为乌克兰提供从俄罗斯军 -3-队手中夺回哈尔科夫、赫尔松、顿涅茨克、卢甘斯克和其他州部分领土的工具。报告强调中国在印太地区采取军事行动潜在成本和风险，美西方应继续向乌克兰提供援助，以防止俄罗斯在未来重新占领乌克兰领土，阻止俄罗斯在其他方向的进攻及中国的军事威胁。当前，乌克兰战场的消耗率已经让美国国防工业难以足量供应某些种类的弹药及武器系统，由于援助乌克兰的许多武器系统及弹药直接来自美国库存，已经影响美国国内训练、未来应急或其他作战。例如，截至2022年8月下旬，输送给乌克兰的“标枪”数量相当于（重新规划前的）2022财年产量的7倍，输送给乌克兰的“毒刺”数量大致相当于过去20年为所有非美国客户制造的总和。截至2023年1月，输送给乌克兰多达107.4万发155毫米炮弹，致使库存量急剧减少，美军开始改为输送105毫米榴弹炮及炮弹，向乌克兰提供的部分武器系统及弹药的状况具体见表1。表1：向乌克兰提供的部分武器系统及弹药的状况系统制造商生产线状况承诺给乌克兰的数量美国的库存状况标枪反装甲系统雷神公司/洛克希德马丁公司满负荷超过8500套低，特别是指挥发射单元 -4-系统制造商生产线状况承诺给乌克兰的数量美国的库存状况毒刺防空系统雷神公司半负荷超过1600套低155毫米榴弹炮英国航空航天系统公司及其他制造商半负荷160门低155毫米炮弹通用动力公司及其他制造商满负荷多达107.4万发低，且美国政策禁止出口哑弹率高于1%的集束弹药155毫米神剑精确制导炮弹雷神公司满负荷5200发中反炮兵雷达雷神公司满负荷超过50台低M113装甲运兵车英国航空航天系统公司关闭300辆中105毫米榴弹炮岩岛兵工厂关闭72门中105毫米炮弹英国航空航天系统公司及其他制造商满负荷27.5万发高鱼叉岸防系统波音公司满负荷2套中，但美国目前的库存可能不足以应对战时需求高机动性火箭炮系统（HIMARS）洛克希德马丁公司满负荷38套中 -5-系统制造商生产线状况承诺给乌克兰的数量美国的库存状况轻武器弹药多个制造商满负荷超过1.08亿发高（二）美军事采购业务需求不明晰且流程繁琐美国国防部的高级官员公开承认国防工业基础面临若干挑战，并提出措施建议。美国陆军官员承诺在未来几年内将155毫米炮弹的产量提高2倍，美国陆军还通过一份价值4.31亿美元的合同，用于全速生产高机动性火箭炮系统，以支持美国陆军和部分美国海外伙伴。此外，《2023财年国防授权法案》授权国防部为援助乌克兰乃至中国台湾，制定长期关键弹药合同计划。其中包括爱国者-3（PAC-3）导弹分段增强型拦截器、FIM-92毒刺、AIM-120先进中程空对空导弹（AMRAAM）、155毫米炮弹、远程反舰导弹（LRASM）、联合空对面防区外导弹（JASSM）等。但问题仍然存在。正如国防部一项研究指出，困难在于“繁琐的业务流程和法规”。五角大楼的采购流程通常是先由军方确定需求，接着进行审查，然后向私营部门招标。但是，自从2月份乌克兰危机爆发以来，五角大楼并未明确提出不断变化的装备需求，从而造成采购延误，服务供应商无法为扩产做准备。（三）战时断供风险持续增大当前，美国正努力一边补充“毒刺”库存，一边用具备短程 -6-防空能力的后续下一代拦截器替换“毒刺”。但无论是补充还是替换进展都较为缓慢。英国航空航天系统公司正在考虑重新开始生产M777155毫米榴弹炮。然而，为了使M777155毫米榴弹炮的再投产具有商业价值，英国航空航天系统公司可能需要在几年内获得至少150套的订单。此外，美国已经向乌克兰提供了“弹簧刀600”，但“弹簧刀”仍在开发中，尚未成为有生产计划的投产项目。弹药及相关系统的数量过少，给美国及其盟国和伙伴部队带来了风险，他们需要这些弹药来装备现役单位、训练部队，并确保有足够的维修渠道。与大多数商业部门不同，美国武器系统的本土客户只有美国军方一家，这就形成了垄断（一种只有一个买家的市场情况）。一旦订单减少，制造商可能就会关闭生产线以削减成本，除非他们有外销的选项。小企业很可能退出国防工业甚至彻底关停。供应链问题也可能是一大挑战，因为生产某些组件或子组件的分包商可能已经倒闭，或是已经更换了业务。分包商还可能要依赖海外企业的部件，而这些企业又可能受到美国政府的制裁，或位于敌对国家。乌克兰危机表明，大国之间的竞争和冲突要求美国及其主要盟友和伙伴拥有强大的工业基础。部署、武装、供养和补给部队是一项艰巨的任务，设备、装备系统和弹药的大量消耗需要有大规模的工业基础来补给。此外，大国之间的战争，以及强大的威 -7-慑力可能需要拥有特定种类的武器系统，如来自空中、陆地和海上远程打击。多半情况下，美国与中国在印太地区的战争（可能是空战+海战）所需的武器系统种类，与美国向乌克兰提供的（主要是空战+陆战）不一样。例如，印太地区发生战争面临着严苛的距离条件，关岛距中国台湾1600英里，夏威夷距中国台湾超过5000英里。主要问题是美国国防工业基础包括军火工业，目前还不足以支持一场旷日持久的常规战争。三、大规模战争下美国防工业面临的问题与挑战乌克兰危机只是一个局部挑战，更令人忧心的是，美国工业基础状况能否应对未来一场或多场战争。随着中美竞争的日益加剧，以及面临来自俄罗斯、伊朗、朝鲜和恐怖组织的持续威胁，美国军队需要做好发动一场甚至是两场大规模战争的准备，必要的战斗能力是构成可信威慑力的关键。当前，美国并没有为战争做好准备，重大地区发生冲突将消耗大量弹药，可能超出美国国防部目前规划的上限。战略与国际研究中心就中美在台海冲突开展近20轮兵棋推演，结果显示，美国会在为期三周的冲突中消耗超5000枚远程导弹，其中包括4000枚联合空对面防区外导弹、450枚远程反舰导弹、400枚鱼 -8-叉反舰导弹、400枚战斧对地攻击导弹（TLAM）。为阻止中国统一台湾所需的最重要的弹药是远程精确导弹及舰载弹药。此外，生产远程反舰导弹需要近两年的时间，导致补给短缺时间滞后。2023财年的预算只提出购买88枚远程反舰导弹。图1是对未来可能发生的空战中弹药库存的分析结果。联合空对面防区外导弹、增程型联合空对面防区外导弹、远程反舰导弹的库存空战天数图1：可能发生的空战中的弹药用量未来的战争也可能不同于过去和现在。例如，乌克兰危机表明，无人机系统（UAS）越来越多被用于地域感知、早期预警、引导远程攻击、空袭、电子战和信息战。未来的战争可能包括各种类型的游荡弹药、无人潜航器、高超音速导弹和其他武器系统，这将影响美国和盟友的生产及库存。美国并不是唯一面临弹药挑战的国家。在最近一次由美、英、法三国部队参加的名为“战士21-4”的兵棋推演中，英国第3师在一周多的时间内就耗尽了该 -9-国的关键弹药库存。但问题不止于此，与乌克兰西部边界武器运送畅通无阻不同的是，中国台湾是一个岛屿。中国的封锁和远程火力将使得武器系统及弹药在战争爆发后，很难甚至不可能被送进该地区。印太地区的战争可能需要更多的远程弹药，以及在战区当地有更大的弹药库存，以应对一旦开战就无法运送弹药的难题。具体挑战如下：第一，国防承包商在没有合同的情况下承担财务风险意愿较低。在缺少明确需求信号和财务前景的情况下，生产更多的弹药或武器系统不是一个明智的商业决策，特别是考虑到大量的资本投资和人员需求。如果企业不得不进行额外的资本投资，尤其是对基础设施、工具的投资，那么将更加难以规避各种风险。正如国防部的一项研究得出的结论，生产商全靠稳定或可预测的订单获利，因此国防部不稳定的采购量及产量变动加剧了整个国防工业基础供应商所面临的挑战，可能会造成生产线关停。第二，在增加大规模战争所需的武器系统及弹药供应方面，也存在劳动力和供应链限制。企业需要雇用、培训和留住员工。国防部需要稳固、有韧性、多样化和安全的供应链，确保发展和维持重要能力。美国国防部门的供应链也未得到应有的保障，一些企业关停或将供应链转移到了海外不友好国家。目前值得注意 -10-的薄弱环节还包括动能武器（比如高超音速武器技术和定向能武器）、储能和电池、铸件和锻件，以及微电子元件。在某些情况下，关键组件和子组件只有单一来源。例如，“标枪”所依赖的先进固体推进剂火箭发动机为洛克达因公司生产，目前没有第二个来源。威廉姆斯国际公司为大多数巡航导弹（比如联合空对面防区外导弹、增程型联合空对面防区外导弹和远程反舰导弹）制造涡扇发动机。还有一家名为科学高能材料的公司，为大多数导弹提供燃料。某些几乎被中国垄断的稀土金属也存在重大漏洞，而这些稀土金属对制造各种导弹和军火至关重要。中国在全球先进电池供应链中占主导地位，比如氢氧化锂、电芯、电解液、碳酸锂、阳极和阴极。如图2所示，中国是铸件产品的全球领导者，产量超过后面9个国家的总和，是美国的5倍多。国防部依赖包括中国在内的外国政府提供大型铸造和锻造产品，而这些产品又被用在国防部所依赖的一些国防系统、机床和制造系统。未来与中国就台湾问题爆发的战争也可能引发全球半导体短缺，并产生广泛影响，包括打乱芯片供需关系、造成成本飙升，以及导致供应链短缺。 -11-铸件产量（百万公吨）中国印度美国俄罗斯德国日本墨西哥巴西意大利图2：按国家划分的全球铸件产量第三，交付时间是一项重要的制约因素。根据战略与国际研究中心的一项研究，以急速扩产后的产能计算，平均也要8.4年才能替换“重大国防采办计划”（MDAP）的库存。导弹、天基系统和造船业的替换时间最长。如图3所示，生产某些类型的导弹可能需要大约两年时间，比如爱国者-2/爱国者-3防空及导弹防御系统、战斧BlockV、联合空对面防区外导弹，以及精确打击导弹远程精确打击导弹。而且这通常还是第一批次的交付时间，而不是最后批次。要填补库存，需要持续多年的投资和对消耗速度的准确预测。导弹过时、工具和次级能力在过去并不会优先考虑，但现在却成了主要制约因素。 -12-导弹类型生产交付时间（月）标枪战斧Block V联合空对地导弹联合空对面防区外导弹远程反舰导弹导管发射、光学跟踪、有线制导导弹2爱国者-2/爱国者-3精确打击导弹图3：部分弹药的生产周期此外，从对工厂进行投资以扩大能力，到最终满足持续激增的需求，至少需要18至24个月。由于新冠疫情