赛迪译丛：《美国国防工业基础竞争状况》

-1-2022年6月6日第22期总第541期美国国防工业基础竞争状况【译者按】2月15日，美国防部根据2021年7月9日拜登总统签署的第14036号行政令指示，发布《美国国防工业基础竞争状况》。报告回顾了近10年国防工业基础竞争情况，分析了影响竞争的主要因素，重点阐述了扩大小企业参与相关基础竞争的意义和路径。报告认为，国防领域的过度整合增加了国家安全风险，因此增强国防工业基础竞争已成为国防部的一个关键优先事项，并据此提出了五条相关建议。赛迪智库军民融合研究所对该报告进行了编译，期望对我国完善国防科技工业体系有所帮助。【关键词】国防工业基础竞争安全弹性 -2-为提升美国经济的竞争力，拜登总统于2021年7月9日签署第14036号行政令。行政令第五节要求国防部向白宫竞争委员会主席提交一份报告，以评估国防工业基础竞争状况，并重点关注缺乏竞争的领域，提出改进建议。国防工业基础竞争能够激励变革型技术创新，促使承包商降低报价并提高质量，对国家和经济安全至关重要。一、国防工业基础竞争状况概述国防部基于下一代联邦采办数据系统（FPDS-NG），通过合同金额和合同执行数量跟踪竞争状况。竞争率计算方法有两种：一种是竞争性合同（即有两个或两个以上报价人）的金额除以合同总金额，另一种是竞争性合同执行数量除以合同执行总数。竞争率因任务和所采购产品或服务的类型、计算方法而异。美国防部利用合同金额得出的竞争率通常在50—60%之间，利用合同执行数量得出的竞争率则一直保持90%上下。（一）过去几年国防工业基础竞争保持相对稳定过去10年，国防部的合同总额在最低点2730亿美元和最高点4200亿美元之间波动。期间，竞争率处于2014财年的58.3%到2020财年的50.1%不等，预计2021财年为52%，十年竞争率平均值为54.2%。图1显示了近十年竞争性和非竞争性合同金额 -3-的变化趋势，其中由于新冠疫情等影响导致部分财年合同金额增加，特别是2020财年的合同总额达到4200亿美元的峰值。图1：近十年国防部竞争性和非竞争性合同金额变化趋势（二）主要武器系统平台和主要设备竞争不足国防部为跟踪分析主要武器系统平台（如飞机、舰船和陆地车辆）、电子与通信设备以及持续保障阶段零部件等系列产品的竞争趋势，开发了“商业情报服务采办竞争分析记分卡”。竞争记分卡显示，上述系列产品过往竞争率（利用合同金额得出）在15%—40%之间。由于这些武器系统和主要设备占国防部合同金额比重相当大，因此严重拉低了总体竞争率。同时，竞争率也因任务和所采购产品或服务类型不同而存在差异。通常而言，安装和后勤服务（如食品服务、设施维护、地面维护、运输服务）、 -4-基础层级维护服务（如备件后勤支持）领域，往往存在多个潜在供应商，竞争率非常高。类似的，涉及大量服务、商业产品和建筑施工的项目竞争率也很高。但需要从原始设备制造商或供应商购买和升级主要武器系统、专用设备和备件（尤其是老化的武器系统）的项目，竞争率往往比较低。二、影响竞争的三大因素和国防部采取的行动（一）国防工业并购国防工业持续整合导致供应风险加剧。20世纪90年代以来，美国防工业经历了大量并购整合，且过去五年里这种趋势一直在持续，导致关键能力的单一来源采购风险进一步增加。航空航天和国防领域主承包商的数量已从51家减至5家（洛克希德·马丁、雷神、通用动力、诺斯罗普·格鲁曼和波音）。重要武器系统的主承包商数量大幅下降，例如，战术导弹主承包商从13家减至3家，固定翼飞机主承包商从8家减至3家，卫星主承包商从8家减至4家（见表1）。如今，90%的导弹均来自3家供应商。虽无证据表明，国防工业并购与项目定价上涨之间存在强相关性，但日益提高的集中度可能会降低关键供应品和设备的可获得性，削弱承包商在政府合同中的创新积极性，致使供应链变得更加脆弱。 -5-表1：重要武器系统的主承包商数量武器类别美国主承包商总数目前总部位于美国的主承包商1990年1998年2020年战术导弹1333波音公司洛克希德·马丁公司雷神公司固定翼飞机833波音公司洛克希德·马丁公司诺斯罗普·格鲁曼公司一次性运载火箭622波音公司洛克希德·马丁公司卫星854波音公司休斯公司洛克希德·马丁公司诺斯罗普·格鲁曼公司水面舰艇852通用动力公司亨廷顿•英格尔斯工业公司战术轮式车辆643AMGeneral公司通用汽车公司豪士科公司履带式战车321通用动力公司战略导弹322波音公司洛克希德·马丁公司鱼雷322洛克希德·马丁公司雷神公司旋翼飞机433贝尔德事隆公司波音公司洛克希德·马丁公司（西科斯基飞机公司）影响国防工业并购趋势的关键因素主要包括三方面。一是国防部预算。国防预算削减压力下并购一般会增加，预算增长期并 -6-购会放缓。二是利率。低利率使收购企业的资本更便宜、更易获得，促进了更大规模的并购活动。三是承包能力的持续性。国防部主要系统开发项目从初始需求到设计、原型设计、初步生产、测试、全面生产、作战部署和持续性保障，需要数年时间。面对有限的新项目机会，如果未中标的投标人无法持续维持设计和制造技能直至下一个需求出现，将不得不退出市场。国防部行动：通过评估国防工业并购交易并与其他机构联动，降低对竞争不利的影响。根据国防部第5000.62号指令，国防部需评估可能影响国防工业基础的每项并购交易，并分析其对“国家安全、工业与技术基础、创新或公众利益等”的潜在影响。国防部在对拟议横向并购或纵向并购项目独立评估后，将向主要反垄断机构提出建议。反垄断机构根据交易的影响，可以采取结构性补救措施（如资产剥离或阻止合并）或行为性补救措施（如同意令），应对并购交易造成的潜在影响。除此之外，国防部研究与工程副部长办公室的相关专家会定期参与评估，评估结果也为制定相关战略或进行关键领域投资提供了参考。例如，2020年，国防部研究与工程副部长办公室对高超音速、定向能和生物技术等领域进行了评估，为这些领域的战略和投资决策提供了依据。（二）数据权利和知识产权知识产权具有法律赋予的排他性，既能促进竞争，也能限制 -7-竞争。从技术角度来看，知识产权的法律和监管框架使新技术获得知识产权保护资格，提高了企业投资开发新技术的回报，对创新具有激励作用。从商业角度来看，由此产生的知识产权保护本身形成了一种有限的垄断形式，通过将新技术商业化降低了竞争性。在国防采办系统中，技术数据和计算机软件的使用权是基于一项针对基本版权和商业秘密保护权（统称“数据权利”）的综合许可而分配。这种数据权利制度通常将更大的权利分配给基础技术（硬件或软件）的投资方（政府或承包商）。基于投资而分配知识产权的方法，是业界长期支持的，但同时容易产生供应商锁定等不良现象，阻碍了采办项目后期保障合同的竞争。因此，政府在利用受知识产权保护的尖端技术时，必须权衡此类权利的影响，并利用竞争压力、市场力量和所有其他可用工具来避免造成对竞争的不必要抑制。国防部应预测、规划并妥善应对可能会对竞争构成限制的两类情况。一类是法律和监管规定禁止将超出标准数据权利的许可作为授予合同的条件，同时也不鼓励具有数据权利限制的专有技术。国防部应该在采办项目竞标初期确定其长期知识产权需求，将知识产权纳入评估因素和谈判目标，并与愿意向政府提供其所需知识产权成果和权利的供应商签订合同。第二类是根据资金投入多少而分配许可权利的相关数据权利方案，历史上称之为“隔 -8-离原则”（最近被非正式地称为“模块化原则”或“模块许可”）。由私人开发的独立子系统或组件有关的权利许可，可能导致政府在系统或子系统的数据权利竞争使用中陷入被动、出现缺口，对竞争造成限制。对此，国防部可使用模块化开放系统方法将专有组件作为“黑匣子”进行管理，允许其他供应商为专有“黑匣子”找到合适的替代方案，或在必要的情况下与原始制造商签订为“黑匣子”提供支持服务的合同，从而确保只有黑匣子本身属于唯一来源范畴；或者依据《国防部联邦采办条例增补案》，与供应商商定专门的许可协议，缓解专有组件知识产权带来的限制，以便在项目全生命周期中促进竞争。国防部行动：对知识产权政策、法规、指南和培训进行现代化更新。政府为在项目全生命周期内促进竞争，需要在项目开始时就制定知识产权策略，并与项目产品支持分析、生命周期支持计划和采办策略等相结合。上述策略的有效整合，需要来自项目管理、工程、合同、法律、持续性保障、后勤、成本和定价以及财务分析等各领域的跨职能团队共同努力。对此，国防部正对其采办人员进行大力培训和教育，包括更新其知识产权政策、法规和培训资源等。按照国防部第5010.44号指令“知识产权的获取和许可”要求，成立了国防部范围内的跨职能知识产权专家团队——国防部知识产权小组。同时，制定了新的知识产权政策，并 -9-引用六项核心原则来指导国防部知识产权小组的项目支持和员工培训活动。具体操作层面，包括修改《国防部联邦采办条例增补案》中的知识产权覆盖范围，确立优先采用专门许可协议、附加规划需求和许可权利等方式，来更好地实施模块化开发系统方法，并对小企业创新研究/小企业技术转让（SBIR/STTR）计划中的数据权利许可和程序加以改进。此外，即将发布《知识产权：战略和战术指南》，支持对采办流程进行修订并作为适应性采办框架文件的实施内容，这也有助于国防部获得必要的技术数据权利，以便在主要武器系统的后续维持保障过程中实现更大的竞争。（三）在联邦范围内推广使用商用物品联邦政府采购商用物品比例越来越高。20世纪90年代，联邦政府通过简化采办流程，不断强调商用物品的重要性。《联邦采办简化法案》优先考虑商用现货物品，而并非开发耗时且昂贵的政府专用物品。《联邦采办改革法案》则更进一步，针对商用物品的采办进一步提供便利，包括为此类合同免除成本和定价数据提交要求，允许合同金额最高达500万美元的项目采用简化程序，取消针对商用现货物品的某些合同条款，并取消成本会计标准等方面的要求。自此，国防部大幅提高商用物品的使用比例。根据联邦采办数据系统的国防部合同授予数据，21世纪初，商用物品占所有采办项目的比例为30%—50%；2011年以来，国防部 -10-新授予合同中商用物品占比始终在88%以上（最高达到98%）。商用物品采办占比的增加，为竞争带来了好处，同时降低了成本并加快了进度。然而，政府越来越依赖商用技术产品或商用衍生技术产品（即使仅作为国防专用系统中的组件），也会导致某个子系统或组件出现供应商锁定问题，进而使得总系统或子系统的获取、支持和升级过程受制于某个关键子系统或组件的专有知识产权。国防部行动：采取吸引非传统供应商的方法，即其他交易（OT）授权和商业解决方案开放征集（CSO）授权。其他交易（OT）授权概念已存在60多年。国防部从1989年就对此展开研究，并从1994年开始将OT用于原型研发，2016年进一步延伸至后续的生产，实现从原型到生产的顺利过渡，也吸引了更多的非传统国防承包商参与。过去几年OT使用量显著增长，从2019财年到2020财年增加了一倍多。2017年，国会授权国防部实施一个新试点项目——商业解决方案开放征集（CSO）授权，主要面向非传统国防承包商获取创新性的商用物品、技术和服务，其已成为一项永久性授权。OT和CSO授权提出了涉及传统和非传统国防承包商的新关系和新做法；鼓励项目以灵活、快速、低成本的方式设计和执行；并充分利用商业领域在技术开发方面的投资。通过以上授权，大多数合同以竞标方式授予非传统国防承包 -11-商，国防部的灵活性大大增强，同时国防工业基础也得到扩大。三、扩大小企业供应商基础在完成国防任务、促进竞争和提升国防工业基础状况方面，小企业作为主要供应商和分包商参与国防采办项目至关重要。小企业代表着国防工业基础的大多数新进入者，不仅可以刺激技术创新，而且有可能成长为具有多样化能力的下一代国防供应商。小企业对国家的经济繁荣也至关重要，提供了美国43%的高科技工作岗位，产生了相当于大企业16.5倍的专利，创造了44%的经济活动。这些小企业的独创性、灵活性和能力与国家安全和经济安全密不可分。2021年，国防部在促进小企业参与国防生态系统方面实现多项突破。其