1 / 20 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·固定收益 2022年6月22日 全面加强基建与债市支撑体系系列报告（一）： 城市基础设施建设作者：申学峰 邮箱：research@fecr.com.cn 4月26日，中央财经委员会第十一次会议研究全面加强基础设施建设问题，针对城市基础设施建设提出具体要求。此次财经委会议重点提到了交通、市政工程等工程性基础设施，以及防灾应急等社会性基础设施。此外还特别提到了智能道路、智能电源、智能公交等新型智慧基础设施。 城市基础设施项目可以分为公益类和经营类两种，公益类项目建设主体一般为地方政府或城投公司，而经营类项目建设主体一般为城投公司或社会资本。城市基础设施建设资金来源有财政投入、债券、银行贷款、REITs等。 目前国家和地方层面出台了诸多政策支持城市基础设施建设。“十四五”规划和2035年远景目标提出了城市基建总体规划，住建部等国家部委出台了多项指导性文件。各省份也出台了很多政策，明确城市基础设施建设具体目标。从地方政策看，城市轨道交通、城市管网、垃圾收集处理、城市防洪排涝等是各地支持最多的项目。 近年来我国城市基础设施快速发展，但建设水平低于发达经济体，城市基建投资区域间仍不均衡。未来城市基础设施要现代化发展，城市相关的基建还有很大的提升空间，这将带来新的大规模融资需求。 针对基础设施建设的投融资问题，不仅要加大财政投入，还要利用好地方政府专项债、城投债等债券资金支持。 发行地方政府专项债需要对应具体建设项目，项目必须是有一定收益的基础设施和公共服务项目，且项目资本金比例应符合国家固定资产投资项目资本金比例要求。发行城投债可以采用企业债、公司债、定向工具等。目前公司债对城投发行条件规定较为苛刻，定向工具则限定发行人业务领域，因此企业债是城投公司发债较好的选择。 此外，参与城市基建的非城投企业也可以发行债券，经营性的城市基础设施还可以发行ABS。 摘 要 相关研究报告： 1.《全面加强基础设施建设需要债券市场鼎力支持》，2022.05.13 2 / 20 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·固定收益 2022年6月22日 习近平4月26日主持召开中央财经委员会第十一次会议，研究全面加强基础设施建设问题。针对城市基础设施建设，会议提出：“要加强城市基础设施建设，打造高品质生活空间，推进城市群交通一体化，建设便捷高效的城际铁路网，发展市域（郊）铁路和城市轨道交通，推动建设城市综合道路交通体系，有序推进地下综合管廊建设，加强城市防洪排涝、污水和垃圾收集处理体系建设，加强防灾减灾基础设施建设，加强公共卫生应急设施建设，加强智能道路、智能电源、智能公交等智慧基础设施建设。”城市基础设施建设是中国国民经济可持续发展的重要物质基础，对于促进国民经济及地区经济快速健康发展、改善投资环境、强化城市综合服务功能、加强区域交流与协作、发挥城市经济核心区辐射功能等有着积极的作用。 一、城市基础设施背景介绍 （一）城市基础设施内容 城市基础设施是城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称。其中，工程性基础设施一般指能源系统、给排水系统、交通系统、通信系统、环境系统、防灾系统等工程设施。社会性基础设施则指行政管理、文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险、社会福利等设施。 此次财经委会议重点提到了交通、市政工程、防灾应急等方面的城市基础设施，这些设施大多属于工程性基础设施，只有公共卫生应急设施属于社会性基础设施。除此之外，会议还特别提到了智能道路、智能电源、智能公交等新型智慧基础设施。 表1：财经委会议提及的城市基础设施建设内容 类型 内容 涵义 交通 城际铁路网 城际铁路是指专门服务于相邻城市间或城市群，旅客列车设计速度200km/h及以下的快速、便捷、高密度客运专线铁路。 城市轨道交通 （包括：市域〈郊〉铁路） 城市轨道交通是指城市中使用车辆在同定导轨上运行并主要用于城市客运的交通系统，包括地铁、轻轨、市域（郊）铁路等。 其中市域（郊）铁路又称为通勤铁路，指的是大都市市域范围内的客运轨道交通系统，服务于城市与郊区、中心城市与卫星城、重点城镇间等。 城市综合道路交通体系 包括道路系统、交通枢纽、公共交通系统等。 市政工程 地下综合管廊 建设在城市地下，用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水等市政管线的公共隧道。 防洪防涝体系 包括城市河道、排水体系、城市附件的水库、堤坝，以及对城区建筑体系化改造的海绵城市建设等。 污水收集处理体系 包括污水管网、污水处理厂等。 垃圾收集处理体系 包括垃圾分类、运输、回收利用、集中处置等。 防灾应急 防灾减灾基础设施 针对火灾、地震等灾情的监视、预报和救援设施。 公共卫生应急设施 应对重大传染病疫情等突发公共卫生事件的监测、医疗物质储备、医疗救治等设施。 3 / 20 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·固定收益 2022年6月22日 类型 内容 涵义 智慧基础设施 智能道路 由特定的结构材料、感知网络、信息中心、通信网络和能源系统组成，具有主动感知、自动辨析、自主适应、动态交互、持续供能等智能能力的道路设施。 智能电源 对发电、输配电环节实现智能管理的供电基础设施。 智能公交 运用定位技术、通信技术、地理信息系统技术，结合公交车辆的运行特点，实现智能调度的公交系统。 资料来源：公开信息，远东资信整理 （二）建设主体 城市基础设施项目可以分为公益类和经营类两种，公益类项目建设主体一般为地方政府或城投公司，而经营类项目建设主体一般为城投公司或社会资本。 1.地方政府 城市基础设施项目大多属于公益性质，不能直接带来投资回报，而且通常也不需要持续运营，在建设完成后即可投入使用，例如城市地下综合管廊、防洪防涝体系、防灾减灾基础设施等项目。对于这些一次性建设完成、无需运营的公益项目，一般由政府直接作为建设主体。 2.城投公司 城投公司作为地方政府投融资平台，承担了大量城市基础设施建设任务。城投公司既可以承建地方政府规划的公益类项目，也可以参与建设经营类项目并获取资产经营收益。在城投转型趋势下，一些城投公司由单纯的地方建设企业转型为城市建设运营商，开始侧重于经营类项目的建设，例如城市轨道交通、污水收集处理体系、垃圾收集处理体系等项目。 3.社会资本 社会资本指市场化的经营主体，既包括民营企业，也包括市场化经营的国有企业。社会资本主要参与一些经营类项目的建设运营，并获取经营收益。此外，一些地方政府为了提高建设资金使用效率，会将一些公益类项目交由社会资本建设运营，社会资本通过政府付费获得回报。例如很多PPP（Public Private Partnership）项目属于公益性质，社会资本为政府提供建设运营服务并获得政府付费。 （三）融资方式 城市基础设施建设资金来源有财政投入、债券、银行贷款、REITs等。公益性项目的融资方式有限，主要由地方财政投入、城投企业发行债券提供资金。而准公益性或经营性项目可获资金来源较多，既可以由地方政府直接投资建设，也可以发行债券、申请银行贷款获取资金。对于经营收益稳定的项目，还可以通过发行REITs募资。 1.财政投入 4 / 20 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·固定收益 2022年6月22日 财政资金主要来自税收收入、土地出让收入和地方政府债券募集资金。随着经济的发展，全国地方政府税收实现了大幅增长，但是财政收入不仅要承担基础设施建设的部分投资，还要承担社会福利、医疗保险以及教育改革等方面的经常性支出，除少数经济发达城市外，大部分城市仅依靠税收难以满足大规模城市基础设施建设的资金需求。因此在过去的城市发展中，大部分地方政府依赖土地出让收入为城市基础设施建设提供资金。而近期房地产需求出现收缩，地方土地出让规模明显下滑，从长期看新增建设用地需求还可能进一步减少，地方政府不宜长期依靠土地出让收入来支撑城市基础设施建设。 为了满足城市基础设施建设资金需求，各地政府近几年加大了地方政府债券发行力度，尤其是专项债券发行规模大幅增长。2019~2021年，地方政府专项债券新增规模分别为2.15万亿元、3.60万亿元、3.58万亿元，按照财政部制定的发行计划，预计2022年专项债券规模将再增加3.65万亿元。地方政府专项债券依靠地方政府的信用支持，不仅融资速度快，而且融资利率较低，成为地方建设城市基础设施项目的重要资金来源。 2.债券 很多财政资金不足的地区主要通过城投公司来开展城市基础设施建设，城投公司可以通过债券市场融资，例如发行企业债、公司债、银行间市场债务融资工具、资产支持证券等。根据上交所和深交所2022年新修订的公司债券发行审核指引，城投公司总资产规模小于100亿元或者偿债能力较弱的，应当结合自身经营和偿债能力合理确定公司债券申报方案，并调整公司债券申报规模、调整募集资金用于偿还存量公司债券。因此城投公司发行公司债的门槛变高，很多弱资质城投公司将很难再通过公司债融资。 而企业债、银行间市场债务融资工具发行尚未对城投企业设置特殊要求，发行条件相对宽松。尤其是企业债发行由发改委审批，在政策导向下发改委对城投企业发行企业债券审核尺度相对较宽，并且专门设置了专项企业债券细分品种，用于支持建设符合国家宏观调控和产业政策的基础设施项目。因此企业债或将成为城投公司债券发行的主要形式。 企业债券下有多个细分品种，包括一般企业债、项目收益债、专项债等，发行主体可以是城投企业或者产业类企业。专项债下又细分为12个类型，其中城市地下综合管廊建设专项债券、城市停车场建设专项债券、县城新型城镇化建设专项债券这3类和城市基础设施建设直接相关（见表2）。 表2：与城市基础设施建设相关专项企业债券品种 专项企业债券类型 城投企业 需担保的资产负债率下限 产业类企业 需担保的资产负债率下限 主要遵从法规 AA AA+ AAA AA AA+ AAA 城市地下综合管廊建设专项债券 70% 70% 75% 75% 80% 85% 《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》（发改办财金【2015】755号） 城市停车场建设专项债券 70% 70% 75% 75% 80% 85% 《城市停车场建设专项债券发行指引》（发改办财金【2015】818号） 县城新型城镇化建设65% 70% 75% 75% 80% 85% 《县城新型城镇化建设专项企业债券发 5 / 20 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·固定收益 2022年6月22日 专项企业债券类型 城投企业 需担保的资产负债率下限 产业类企业 需担保的资产负债率下限 主要遵从法规 AA AA+ AAA AA AA+ AAA 专项债券 行指引》（发改办财金规【2020】613号） 资料来源：公开信息，远东资信整理 除城投公司债券外，还有参与城市基础设施项目建设的社会资本发行的各类一般信用债券募集资金，包括企业债、公司债、银行间市场债务融资工具、资产支持证券等形式。 对于一些经营性城市基础设施项目，如果项目能够获得较稳定的收入，可以在经营性资产基础上发行资产支持证券。 3.银行贷款 为了弥补城市基础设施建设的资金不足，向银行等金融机构贷款也是