2022年一季度地方政府债券市场分析：地方债整体发行前置，规模增长利率下行

1 地方债整体发行前置 规模增长利率下行 ——2022年一季度地方政府债券市场分析 2022.5 2 地方债整体发行前置 规模增长利率下行 ——2022年一季度地方政府债券市场分析 联合资信公用评级一部 唐立倩 李思卓 邹洁 董思茵 2022年一季度，地方政府债券发行规模合计1.82万亿元，同比增长103.84%。在稳增长重要性提高以及坚决遏制新增地方政府隐性债务的政策背景下，2022年以来地方政府债券相关政策主要体现在发行前置、提升专项债效能和防范风险等方面。从市场层面看，地方政府债券发行表现出期限拉长、发行节奏前置、发行利率显著下降、期限及区域利差收敛的特征。预计今年作为“前门”的地方政府债有望持续发力，二季度或为发行高峰，地方政府隐性债务严监管政策仍将持续，专项债资金监管将继续强化、强调资金使用效率，地方政府债券发行定价将更加市场化。 一、地方政府债券相关政策梳理 2022年以来，国内疫情多点散发，经济下行压力有所加大；同时，全球疫情仍在持续，俄乌冲突导致风险挑战增多，外部环境更趋复杂和严峻。从经济数据看，2022年第一季度，我国实现国内生产总值27.02万亿元，按可比价格计算，同比增长4.8%，环比增长1.3%，整体延续恢复发展态势。但受上海和北京等地疫情防控形势影响，经济发展面临需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力，保持经济平稳运行难度加大。同时，新的经济下行压力对财政收入增长形成制约，疫情形势变化亦加大了财政收入增长的不确定性。在稳增长重要性提高以及坚决遏制新增地方政府隐性债务的政策背景下，地方政府债作为重要的逆周期调控工具持续发力。整体看，2022年以来，地方政府债券相关政策主要体现在发行前置、提升效能和防范风险等方面。上述政策向市场释放明确积极信号，巩固支持市场信心。相关政策举措主要涉及以下几个方面： 一是继续做好“六稳”“六保”工作，一季度地方债发行前置，2022年专项债下达额度9月底前发行完毕。2021年12月，财政部已向各地提前下达2022年新增地方政府债务限额1.79万亿元，其中一般债务限额0.33万亿元，专项债 9ZfXkV7UqRoP9PcMbRmOmMsQsQkPoOmRlOoMnR8OrRuNuOoOxPvPnPnQ 3 务限额1.46亿元；2022年《政府工作报告》确定今年地方政府新增债务限额为4.37万亿元，其中新增一般债限额0.72万亿元，较上年小幅下降0.1万亿元；新增专项债额度3.65万亿元，与上年持平，较为充足的限额为继续做好“六稳”“六保”工作提供重要支撑。在稳增长要求下，2022年，地方债发行明显前置，一季度地方债共计发行1.82万亿，其中新增一般债2720亿元，新增专项债1.3万亿，置换和再融资债券2545亿元。2022年3月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署用好政府债券扩大有效投资，会议提出抓紧下达剩余专项债额度，向偿债能力强、项目多储备足的地区倾斜，要求2021年提前下达的额度5月底前发行完毕，2022年下达的额度9月底前发行完毕。 二是更好发挥专项债效能，合理扩大专项债使用范围、扩大有效投资。2022年《政府工作报告》提出，要用好政府投资资金，带动扩大有效投资，今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，强化绩效导向，坚持“资金、要素跟着项目走”，合理扩大使用范围，支持在建项目后续融资，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。同日，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）《关于2021年国民经济和社会发展计划执行情况与2022年国民经济和社会发展计划草案的报告》亦强调积极扩大有效投资，要求高质量建设“十四五”规划102项重大工程项目，适度超前开展重大基础设施建设；财政部《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》针对专项债券投向及资金监管等提出，要做深做细专项债券项目储备，用好用足专项债券作为重大项目资本金政策，优化专项债券投向领域，严格资金使用监管，重点支持在建和能够尽快开工的项目。 三是规范专项债券的发行使用，遏制新增地方政府隐性债务，加强财政金融领域风险防控。2022年1月，中央经济工作会议指出要坚决遏制新增地方政府隐性债务，正确认识和把握防范化解重大风险。会议强调规范专项债券的发行使用，需要从预算约束、严格监管和信息公开等方面，加强“借、用、管、还”全过程的规范管理和风险防范。2022年3月，第十三届全国人民代表大会第五次会议提出要持续推进防范化解地方政府隐性债务风险，坚决遏制隐性债务增量，稳妥处置一些地方的高风险金融机构，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法 4 治化方式化解风险隐患，稳妥有序缓释债券市场风险。同时，财政部提出要强化预算约束和政府投资项目管理，支持地方有序化解存量隐性债务，支持部分有条件的地区稳妥推进全域无隐性债务试点，推动地方融资平台公司市场化转型。 表1 2022年以来地方政府债券相关重要政策概要 发布日期 发布主体 政策名称 政策要点 2022.1.21 国务院 地方债管理要稳增长防风险 防范化解法定债务风险，重点在规范专项债券的发行使用。专项债不能重发行、轻管理，需要从预算约束、严格监管和信息公开等方面，加强“借、用、管、还”全过程的规范管理和风险防范。防范化解地方政府隐性债务风险，要坚决遏制增量、妥善化解存量，要做到“谁家的孩子谁抱”，各自承担责任、风险 2022.2.22 国务院 国新办：财政改革与发展工作介绍 2022年积极财政政策要适当靠前发力，用好政策工具箱，打足提前量，早出台政策，早落地见效。一是地方政府专项债券加快发行和使用进度，二是财政直达机制减少资金“在途”时间，三是减税降费精准聚焦中小微企业，四是养老金按时足额发放有保障 2022.3.5 国务院 《政府工作报告》 提升积极的财政政策效能，赤字率拟按2.8%左右安排、比去年有所下调，有利于增强财政可持续性。要用好政府投资资金，带动扩大有效投资。2022年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。强化绩效导向，坚持“资金、要素跟着项目走”，合理扩大使用范围，支持在建项目后续融资，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目 2022.3.5 发改委 《关于2021年国民经济和社会发展计划执行情况与2022年国民经济和社会发展计划草案的报告》 积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕。积极扩大有效投资，适度超前开展重大基础设施建设。持续推进防范化解地方政府隐性债务风险，坚决遏制隐性债务增量 2022.3.5 财政部 《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》 2022年赤字率拟按2.8%左右安排，全国一般公共预算支出安排26.71万亿元。优化财政支出结构，优先支持重点项目，适度超前开展基础设施投资，加大对科技攻关、生态环保、基本民生、现代农业等领域及区域重大战略的支持力度 2022年安排新增地方政府专项债券额度3.65万亿元，经报全国人大常委会备案，已提前下达新增专项债券额度1.46万亿元。坚持“资金跟着项目走”，优化专项债券投向领域，严格资金使用监管，扩大有效投资 坚决遏制新增地方政府隐性债务，强化预算约束和政府投资项目管理，支持地方有序化解存量隐性债务。支持部分有条件的地区稳妥推进全域无隐性债务试点，推动地方融资平台公司市场化转型 2022.3.17 发改委 《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》 统筹运用中央预算内投资、地方政府专项债券、县城新型城镇化建设专项企业债券、开发性政策性及商业性金融机构信贷等资金，在不新增隐性债务的前提下支持符合条件的项目。加强存量低效建设用地再开发，合理安排新增建设用地计划指标 2022.3.29 国务院 国务院常务会议 抓紧下达剩余专项债额度，向偿债能力强、项目多储备足的地区倾斜。去年提前下达的额度5月底前发行完毕，今年下达的额度9月底前发行完毕。更好发挥专项债效能，坚持既利当前又惠长远，加大惠民生、补短板等领域投资，支持新基建等增后劲、上水平项目建设。合理扩大专项债使用范围，在重点用于交通、能源、生态环保、保障性安居工程等领域项目基础上，支持有一定收益的公共服务等项目。坚持资金跟着项目走，加快项目开工和建设，尽快形成实物工作量 2022.4.19 中央全面深化改革委员会 《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》 要压实地方各级政府风险防控责任，完善防范化解隐性债务风险长效机制，坚决遏制隐性债务增量，从严查处违法违规举债融资行为。要严肃财经纪律，维护财经秩序，健全财会监督机制 2022.4.28 中央财经委员会 中央财经委员会第十一次会议 基础设施是经济社会发展的重要支撑，要统筹发展和安全，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础 2022.4.29 中共中央政治局 中共中央政治局会议 要全力扩大国内需求，发挥有效投资的关键作用，强化土地、用能、环评等保障，全面加强基础设施建设 资料来源：联合资信整理 5 二、2022年一季度地方政府债券市场回顾 1. 发行概况 2022年一季度，地方政府债券发行规模同比增幅显著，以新增债券为主，并延续了以专项债券为主的融资结构。2022年一季度，地方政府债券累计发行589支，金额合计18246.19亿元，相当于2021年全年的24.38%，同比增长103.84%。其中，新增债券15701.49亿元，再融资债券2544.71亿元。由于2022年存量地方政府债券的到期时间集中在下半年，一季度新发行债券以新增债券为主，再融资债券发行规模较小。从资金用途看，2022年一季度新发行地方政府债券中专项债券占比为80.13%，延续了2019年以来以专项债券为主的融资结构。从净融资额来看，2022年一季度地方政府债券到期金额为1802.34亿元，净融资额为16443.85亿元。 表2 2015－2021年及2022年第一季度全国地方政府债券发行概况（单位：支、亿元） 项目 2015年 2016年 2017年 2018年 2019年 2020年 2021年 2022年第一季度 发行支数 1035 1159 1134 930 1093 1848 1991 589 发行金额 38350.62 60458.40 43580.94 41651.68 43624.27 64438.13 74826.30 18246.19 其中：一般债券 28606.92 35339.84 23619.35 22192.19 17742.02 23033.66 25636.18 3626.40 专项债券 9743.70 25118.56 19961.59 19459.49 25882.25 41404.47 49190.13 14619.79 其中：新增债券 6365.45 12624.59 15898.00 21704.54 30560.75 45524.85 43637.09 15701.49 置换债券 31985.18 47833.80 27683.00 13130.35 1579.23 -- -- -- 再融资债券 -- -- -- 6816.79 11484.29 18913.27 31189.21 2544.71 其中：公募发行 30428.84 44957.56 32725.02 37510.47 43624.27 64438.13 74826.30 18246.19 定向发行 7921.78 15500.84 10855.92 4141.20 -- -- -- -- 其中：3年期 6532.37 11291.83 7988.57 6346.37 2058.94 1305.84 3347.61 684.29 5年期 12061.55 19222.99 14764.57 179