关于土地管理局油气租赁拟议规则的评论

丹尼尔·雷米和凯瑟琳·豪斯曼 公众意见征询2026年8月 2026年8月4日 美国内政部，土地管理局1849西北C街华盛顿特区 20240 Greetings, 我谨代表资源未来研究所（RFF），很高兴与大家分享我们针对内政部土地管理局提出的石油和天然气租赁规则（联邦公报文件编号：2026-12734）的评论意见。 RFF是位于美国华盛顿特区的独立非营利性研究机构。其使命是通过公正的经济研究和政策参与，改善环境、能源和自然资源方面的决策。RFF致力于成为在促进健康环境和繁荣经济方面最具公信力的研究见解与政策解决方案来源。 虽然鼓励RFF研究人员运用其专业知识为政策决策提供参考，但此处所表达的观点系各位作者个人观点，可能与RFF其他专家、官员或董事的观点有所不同。RFF对具体的政策提议不持立场。 我们共同参与过一系列能源政策课题，重点关注石油和天然气的经济与政策。我们近期的研究成果包括多篇与石油和天然气井保证金相关的政策课题文章，其中不乏同行评审的文章。 raimi@rff.orgorchausman@umich.edu.如果您有任何疑问或需要更多信息，请联系我们 Sincerely, 密歇根大学福特公共政策学院教授凯瑟琳·豪斯曼 丹尼尔·雷米 Fellow，未来资源研究所 请对土地管理局发表评论管理层提出的关于石油的规则天然气租赁 chausman@umich.edu密歇根大学 乔治·R·福特公共政策学院教授 凯瑟琳·豪斯曼 734-615-6951| raimi@rff.org丹尼尔·雷米 Fellow，未来资源研究所 202-328-5036 | 我们很高兴就土地管理局（BLM）关于石油和天然气租赁法规的拟议规则（联邦公报文件号2026-12734）提交以下公开评论。在本评论中，我们重点关注BLM对陆上石油和天然气租赁最低保证金水平的拟议变更。 美国土地管理局拟议规则未能要求足够的保证金以确保设备报废 根据《矿产租赁法》（MLA）的修订版规定，美国土地管理局（BLM）负责管理联邦矿产资源，包括石油和天然气租赁。关于保证金水平，MLA（依据美国法典第30编第226[g]条）要求： 任何租赁地块的表面扰动活动开始前，均应建立充分的担保、保证人或其它财务安排，以确保租赁地块的全面及时复垦，并在租赁地块的石油和天然气作业终止或放弃后，恢复受租赁作业不利影响的任何土地或地表水体[重点强调]。 关键在于，该法规要求保证金必须“充足”，以确保恢复被石油和天然气作业所破坏的任何土地。（在本意见中，我们将封井、复垦和恢复称为“设施退役”。）然而，拟议规则中的最低保证金金额（个人租赁保证金为10,000美元，全州保证金为25,000美元）对于退役一个典型的井场而言是不够的。 大量实证研究表明，1万美元通常不足以进行一口井的废弃作业，而2.5万美元通常远低于在一个州内废弃多个井场所需的费用。废弃作业包括封堵井口、拆除任何地面设备、将场地恢复原状以及修复任何环境污染，例如受污染的土壤或地下水。在一项同行评审的分析中，Raimi等人考察了4个州约1500口井的数据，发现2024年美元计算的平均每口井场成本约为9.1万美元（Raimi等人，）。 2021年）。其他近期分析发现，加州每个井位的平均成本（以2024年美元计）约为8.3万美元，路易斯安那州为5万美元，六个州平均为6.7万美元（Agerton等人，2025年；Boomhower等人，2018年；Raimi和Cilento，2026年）。 个人租赁金额为10万美元，该标准于1960年设立，而BLM提出的规则将维持这一数字，并未根据通货膨胀进行调整。根据美国劳工统计局消费者价格指数调整通货膨胀因素，到2026年5月的等值金额将达到114,380美元。类似地，1951年设定的全州25万美元金额，到2026年5月的等值金额为329,850美元。如果这些标准在1960年被认为是“充足”的，那么它们显然在今天并不充足。反映这一现实，BLM于2023年将其保证金标准更新为每口井15万美元，以及全州性综合保证金500万美元。 不足的绑定水平所带来的后果 从公司那里不要求足额财务担保，允许运营商规避其租赁协议相关的要求。同行评审的经济学研究表明，石油和天然气运营商可能在井场废弃前就陷入破产，或者可能通过破产法逃避废弃成本（Boomhower，2019；Davis，2015）。 此外，充足的保证金不足还会以至少两种方式扭曲油气市场。首先，由于公司知道可以避免环境危害的成本，它们可能选择不负责任地运营其油井。事实上，Boomhower（2019）发现证据表明，提高保证金要求导致了环境效益的改善；具体而言，油井遗弃现象减少，以及违反水保护规则的行为减少。其次，即使拥有足够财力废弃其油井的大型运营商，也可能能够逃避租赁协议规定的责任——特别是通过将低产和老旧油井剥离给面临更高破产风险的小型公司。Armitage等人（2026）发现证据表明，老化油气井被广泛转移给小型公司，与油井的最终处置结果恶化有关。 简而言之，将最低保证金水平恢复至每口井1万美元或每州2.5万美元，将对美国纳税人构成重大财政风险，这些纳税人很可能需要负责支付关闭数千个井场，而根据法律规定，这些费用本应由相关的石油和天然气运营商承担。 各州政府日益认识到这一事实，并寻求保护其纳税人免于承担井 decommissioning 的负担。就在今年，新墨西哥州和犹他州改革了他们的保证金要求，以提高保证金水平，并采取其他措施，以确保公司在其井的使用寿命结束时 decommission 他们的井。 定期债券审查与员工能力 在拟议的规则中，美国土地管理局（BLM）认为没有必要设定更高的最低保证金金额，因为美国土地管理局工作人员可以在定期审查后，针对单个油井或运营商提高保证金。 然而，有充分证据表明，内政部（BLM）缺乏执行此类耗时审查的人员能力。美国政府问责局（GAO）的报告发现，2019年至2021年期间，BLM的职位空缺率增加了169%，并且截至2021年，BLM没有重建其 workforce 的策略。此外，美国内政部（DOI）在2025年和2026年的人员削减将进一步影响BLM执行其使命的能力。 近期历史表明，即使在上述人员削减之前，美国内政部（BLM）对债券充足性的定期审查也未能阻止企业遗弃油井。美国内政部在2024年报告称，联邦土地上至少有15,000口遗弃油井，这表明最低10,000美元的保证金加上定期审查未能阻止遗弃油井在联邦土地上蔓延（美国内政部，2024a）。政府问责局（GAO）在2019年也得出了类似结论，当时它报告称，联邦土地上数十口新遗弃油井的废弃成本很可能将由纳税人承担，因为当时的保证金水平（单口油井10,000美元，全州25,000美元）不足以覆盖预期成本（政府问责局，2019）。 近期预算文件未显示计划增加人员编制以开展额外审查。在其2026财年BLM预算说明中，DOI为石油和天然气管理、检查和执法请求约1.66亿美元，而2023财年名义美元实际支出为1.63亿美元（DOI，2024，V-93）。这意味着，经通货膨胀调整后，BLM在2026年请求的石油和天然气管理活动支出低于2023年。相关地，在2026财年预算说明中，BLM预测闲置油井检查数量为2500个，与2023年超过3700个的水平相比大幅下降（DOI，2025，2024）。 BLM 还认为它拥有其他工具来阻止公司使其油井成为遗弃油井。具体而言，BLM 在拟议的规则中写道： 《美国土地管理局》在《美国法典》第43 CFR 3104.50条的规定也为增加保证金金额提供了依据，并赋予《美国土地管理局》阻止未能提供增加保证金金额的承租人获得新的石油和天然气租赁权的能力。 该条款确实为BLM提供了一种机制，用以阻止现有运营商获得新的联邦租赁。然而，它并不能阻止那些未能废弃现有井（目前数量已超过90,000口）的运营商获得新租赁。这一事实很重要，因为运营商可以轻易地创建一家新的有限责任公司，并以该新公司结构进行租赁投标，从而使BLM的执法机制变得无效。 最后，如果BLM按照《 MLA》要求，将保证金水平设定为足以使该场地停用的金额，那么就无需进行这些额外的审查或行动。如果BLM认为需要额外的租赁审查以确保保证金水平充足，这表明BLM认识到所建议的最低保证金金额（每口井10,000美元，全州25,000美元）是不够的。 提升国内油气产量潜力 在其拟议的规则中，美国土地管理局（BLM）认为，更新的法规将“提高美国的能源开发和生产能力”。然而，近期的国内石油和天然气生产趋势表明，2024年实施的更高保证金水平并未与国内石油和天然气生产的下降相吻合。事实上，在此期间，陆上石油和天然气产量有所增长。 联邦自然资源收入办公室的数据显示，2023财年至2024财年，陆上联邦石油产量增长了13%，然后在2025财年又增长了2%。同期，陆上联邦土地的天然气产量分别增长了6%和3%。尽管2023财年至2024财年油价持平，2025财年油价下降，但产量仍实现了增长。联邦土地上的产量上升而价格下降这一事实有力表明，该时期实施的更高保证金水平并未实质性减少美国能源供应。 在其2024年监管影响分析中，美国土地管理局（BLM）指出，相较于较低担保水平的反事实情景，提高担保水平可能会影响生产水平（BLM，2024b）。然而，该分析将此影响定性为“较小”。具体而言，该报告写道，较高的担保水平“...可能对联邦总产量产生一些较小的影响”（第18页）。这与Boomhower（2019）的研究结果一致，即担保要求对石油和天然气产量影响甚微。此外，联邦土地上的产量本身仅占美国总产量的部分——这意味着拟议的担保变更不太可能对美国能源供应产生实质性影响。 结论 总之，我们相信，BLM（美国土地管理局）针对联邦土地上保证金水平提出的修改，对国内石油和天然气生产的影响甚微，但将大幅增加美国纳税人必须承担联邦土地上石油和天然气井场废弃成本的风险。每口井1万美元和全州25万美元的保证金水平显然不足以覆盖场地废弃成本，这明显与《最低保证金法案》（MLA）的文本相悖，并可能导致纳税人承担本不应由他们承担的大规模清理成本。 参考文献 阿格顿 M., 纳拉 S., 斯奈德 B., 乌普顿 G., 2025. “遗弃油井甲烷：目标锁定释放减排潜力，但气候收益有限.” 美国能源经济学协会工作论文第 25-636 号. https://doi.org/10.2139/ssrn.5092728