欧盟第三次尝试对俄罗斯实施第21轮制裁

2026年7月24日 2026年7月23日，欧盟理事会（理事会）通过了第21号方案。该方案在欧盟委员会（委员会）宣布后六周，并在数个成员国（据报道至少有六个）提出反对后，两次推迟了其批准时间。对于与俄罗斯有关联的交易方、融资方或承运方的运营商而言，问题在于该通过方案包含哪些内容，以及谈判从中移除了哪些内容。答案是，金融核心得以保留，具体包括：冻结94家银行的资产、首次批准加密资产平台和为“影子舰队”（即载运俄罗斯原油的、不受西方价格上限约束的陈旧油轮网络）提供服务的船舶上市、以及对位于六个第三国的51家公司实施出口管制。而为了争取一致同意所做的让步则移除了附件中最具争议的名称、取消了拟议中的俄罗斯鱼进口禁令，并修订了石油价格上限机制。 2026年6月9日公布的第21项方案中，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩将目标确定为能源、金融服务（包括加密资产）和贸易。外交与安全政策高级代表卡娅·卡拉斯则用更直白的话描述了金融措施：“我们正一步步摧毁俄罗斯战经济的根基。” 6月15日，理事会未等该方案出台，便额外列出了34名个人和47个实体，其中包括无人机制造商及其中国供应商；位于俄罗斯、利比里亚、土耳其、阿拉伯联合酋长国（UAE）、阿塞拜疆和香港的“影子舰队”运营商；以及一群与迫害阿列克谢·纳瓦尔尼有关的宣传人员和高官。从那时起，该方案的大纲就已清晰；随后的六周时间则用于处理个别成员国的反对意见。 根据欧盟条约，制裁决定需要27个成员国一致同意，而此次谈判比以往任何一揽子方案都更明显地考验了这一要求。保加利亚反对将俄罗斯东正教领袖基里尔大主教列入制裁名单，并在7月初要求从草案中删除更多名字；7月13日，其外交部长佩特罗娃确认，基里尔大主教、卢克石油公司创始人阿列克佩罗夫以及商人马赫穆多夫已被移除。《金融时报》报道，希腊正力促豁免拟议的禁令，即从2027年1月起禁止将俄罗斯液化天然气（LNG）运往第三国，希腊船东在该贸易中深度参与；同时，奥地利对处理瑞信国际银行（其俄罗斯资产在据报道被征用后估值达25亿欧元）的方式持保留意见。 背景 欧盟对俄制裁基于2014年通过并持续修订的两项工具。理事会法规（欧盟）第269/2014号（269/2014号法规）规定资产冻结，即暂停对上市实体的资金和经济资源的所有交易，并禁止直接或间接向其转移资金。理事会法规（欧盟）第833/2014号（833/2014号法规）包含行业措施：出口和进口禁令、融资和服务禁令，以及石油价格上限，该机制是与G7伙伴商定的，俄罗斯原油只有在低于固定价格时，才能使用西方的航运和保险服务运往第三国。每一后续包都会修订一项或两项工具，并延长其附件。1 1.第269/2014号欧盟理事会条例（2014年3月17日通过），关于针对破坏或威胁乌克兰领土完整、主权和独立的行为采取的限制性措施，第2条；第833/2014号欧盟理事会条例（2014年7月31日通过），为应对俄罗斯 destabilising乌克兰局势的行为而采取的限制性措施。 该方案新增41艘船只，使已获批准的船只总数达到632艘，并首次涵盖支持影子舰队的船只，包括通过提供海上加油服务（即船舶间海上加油）。交易禁令扩展至两个俄罗斯港口和四个机场；进一步措施针对处理俄罗斯石油的炼油厂；并向俄罗斯出售LNG运输船被禁止。石油价格上限被证明是能源章节中最具争议的要素：最终通过的方案暂停价格上限的自动调整机制，直至2027年7月15日，并在该期间维持每桶44.10美元的价格上限，同时进行中期审查，以评估鉴于市场情况，暂停机制是否仍然必要和合理。 成员国大使于7月12日和15日未能达成一致，在谈判继续进行的同时，维持了石油价格上限，据新闻报道，该上限为每桶44.10美元，并将该上限维持了一周。 昨日达成的协议是第三次尝试，该协议是在外交官们将决定推迟至7月15日谈判失败后的会议上达成的。希腊和奥地利撤销反对意见的条款尚未公布，而在通过前的数日报道表明情况有所缓和：在德国、波兰和葡萄牙为其加工行业寻求豁免后，拟议中的俄罗斯鱼进口禁令被取消；拟议中的签证措施最终以更有限的形式通过，为对俄罗斯战斗人员及前战斗人员实施全面签证禁令奠定法律基础，由理事会决定禁令生效的日期。 表面上看，该方案对用于航空航天和国防领域的金属、合金和镍粉以及无人机相关技术（包括地面支持设备、干扰系统和发射系统）施加了出口限制，并对据称向俄罗斯军工产业供应的51家中国、土耳其、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、阿联酋和印度的公司实施出口管制。向内方面，该方案禁止价值约6000万欧元的部分金属、金属矿石、汽车零部件和化学品进口；拟将鱼类产品纳入限制范围的提议未能在谈判中存活。适用于白俄罗斯的限制措施将与对俄罗斯的限制措施更加一致，从而关闭一个已被反复用于规避限制的渠道；据报涉及218人的个别制裁名单，其中包括48名个人和170个实体，其中包括白俄罗斯两家炼油厂中的一家——白俄罗斯莫济尔炼油厂有限责任公司。 分析 该方案显著扩大了经济措施范围。它冻结了相关资产，并禁止向94家俄罗斯银行和主要金融机构，以及俄罗斯银行业重要人士提供资金或经济资源。此外，该方案将现有交易禁令扩展至33家额外的俄罗斯信贷和金融机构，并针对与俄罗斯金融信息传输系统（SPFS）有关联的吉尔吉斯斯坦银行以及另外三家被发现协助规避制裁的非俄罗斯银行实施同样的禁令。对运营者而言，其实际影响是，那些在首批20项制裁方案中幸存下来的支付渠道——通常通过较小的区域或第三方金融机构——需要再次进行审查，并考虑新指定的金融机构。 跨境影响 对非欧盟运营商而言，该套餐最关键的特点是其针对第三国的适用范围。欧盟不对其与欧盟无关的行为行使管辖权；相反，它会列出第三国银行、平台和供应商，以便受欧盟管辖的个人必须停止与其交易，并相应地缩小其进入欧盟市场、代理银行和保险人的渠道。位于出口管制清单中列出的六个司法管辖区以及中介俄罗斯石油的交易枢纽的运营商，将希望确定是否有任何交易对手出现在新的附件中。 该方案对14个被指控协助俄方规避现有禁令转移价值的加密资产平台实施交易禁令，并考虑全面禁止来自其平台被用于规避欧盟制裁的第三国的加密资产服务。合规团队需关注方法的变化：欧盟已开始列出平台本身，而不仅仅是使用平台的人员。 欧盟的措施也与其他平行实施的美国和英国制度并存，后者的清单并不自动与欧盟的清单相匹配。仅依据一个清单进行筛查的运营商可能在某一司法管辖区合规，但在另一司法管辖区面临风险，因为这三个制度在政策上趋同，但在细节上并不一致。价格上限的冻结属于G7框架范畴；三个制度的上市时间表保持独立，筛查计划必须将这一点视为前提。 微软邮件客户端 联系人 第二十一套制裁方案展示了欧盟制裁政策演变中的两种并行趋势。一方面，欧盟通过针对支持俄罗斯贸易的金融、海上和技术基础设施，以及运作于第三国的便利机构，持续扩大其限制措施的范围。另一方面，通过谈判达成共识的过程表明，后续制裁方案在达成一致方面正变得越来越困难，政治妥协在塑造最终文本中的作用日益重要。随着制裁框架日趋完善，未来的发展可能因此将不再侧重于引入全新的限制措施，而更多地集中于完善现有措施、加强执行力度以及解决剩余的规避途径。 Partner, Madrid, Brussels, GenevaT +34 91 426 4840M +34 649 133 822T +32 2 627 1111josemaria.vinals@squirepb.com何塞·玛利亚·维纳尔斯 Director, Brussels迭戈·塞维利亚·帕斯夸尔 T +322 627 7612diego.sevillapascual@squirepb.com Director, LondonT +44 207 655 1249arthur.bottles-browne@squirepb.com亚瑟·博尔特斯-布朗恩 我们如何提供帮助 我们的国际贸易与外国投资业务部为运营者、金融机构及其董事会提供关于欧盟、美国和英国制裁制度的咨询服务。我们提供制裁筛查和交易对手尽职调查框架；所有权与控制权分析；豁免申请及向国家监管机构的通报；资产冻结处理程序；制裁合规培训；以及根据您的风险敞口量身定制的合规备忘录和意见。如果您希望讨论第21号方案对您业务的影响，请联系下方团队中的任何成员或您在事务所的常用联系人。 Senior Associate, MadridT +34 91 520 0772M +34 618 017 354tigran.piruzyan@squirepb.com蒂格兰·皮鲁祖扬 Associate and Public Policy Advisor, Brussels吉列尔莫·吉亚尔达·富斯特斯 T +322 627 7621guillermo.giraldafustes@squirepb.com Associate, MadridT +34 91 426 4858jimena.machado@squirepb.com希梅娜·马查多 AssociateMadridT +34 91 426 2682ana.morales@squirepb.com莫拉莱斯·托雷戈