城市更新系列（四）：城市更新财政工具箱：项目与政策性资金适配性分析

作者：王晨，张林邮箱：wangchen@fecr.com.cn 摘要 ➢钱投哪里？——各类政策性资金使用特点与项目适配性分析 中央财政资金聚焦重大战略，但各类资金偏好有所差异。（1）中央预算内投资支持范围较广，具有政策导向强、公益属性突出、无偿补助等特点，更适配城市老旧基础设施、公共服务配套等无收益或低收益、强民生项目。（2）超长期特别国债投向相对聚焦，主要支持地下管网和老旧电梯更新。其中，具有一定收益性的地下管网项目通过率可能更高；老旧电梯补助具有无偿性，但需搭配居民自筹资金并充分考虑居民意愿。（3）中央各类补助。城市更新补助属于竞争性补助，更重视示范效应、社会资本参与，与纯公益项目适配性相对较低，2026年东部地区额度占比较高；保障性安居工程补助更具普惠性，对收益要求相对不高，并对财政实力较弱地区更为友好。2026年中西部地区额度占比相对较高。 相关研究报告： 1.万字解析国企如何参与城市更新：业务全景、风险管控与通用框架——城市更新系列专题（三），2026.7 地方政府专项债可用于符合条件的城市更新项目，支持领域较广，但项目需形成稳定专项收入并实现收益与融资自求平衡。实践中主要通过以下方式寻找项目收入来源：一是项目自带收益属性；二是搭配商业用途，增厚项目收益；此外，还通过联合申报，解决单独申报难以达到专项债对投资规模和收益平衡要求等问题。 2.25万亿城市更新市场，可持续投融资体系如何构建？——城市更新系列专题（二），2026.6 新型政策性金融工具主要补充重大项目资本金，更适配具有稳定现金流的市场化项目；实践中也常与政策行贷款搭配使用，额度分配上更倾向于经济大省。 ➢钱怎么用？——政策性资金支持模式与特点 直接投资与资本金注入，二者均实行审批制，且相较于补贴等方式，更适合城市功能整体提质、存量片区系统性升级等大体量、长周期项目。其中，直接投资方式或更适合无收益的公益类项目；具有一定收益、能够撬动配套融资的经营性项目，可采用资本金注入，放大财政资金杠杆效应。 3.“十五五”期间，城市更新投资空间有多大？——城市更新系列专题（一），2026.6 投资补助/奖励/贴息，均属于无偿性补助，有利于降低项目资金压力；部分资金具有一定激励性质、吸引更多社会资本参与 城市更新基金可通过股权投资引导社会资本参与市场化项目，项目经营性较强、需具有一定收益，适合“微更新、微改造。 税收优惠虽然不直接涉及政府资金的拨付，但也是财政支持侧城市更新的重要方式之一，能够降低市场主体参与城市更新的成本，支持方式主要包括降低税率、加计扣除等。 ➢如何用好？——政策性资金的差异化与组合使用方式 根据项目特点，差异化使用政策类资金。各类中央资金通常不能重复申请，应结合项目收益水平、支持领域、区域条件和分配规则精准匹配资金渠道，充分发挥财政资金兜底保障与引导撬动作用；同时可根据资金需求特点，实施差异化模式。 运用多元化组合模式，推动城市更新项目持续落地。一是多级政府联动、综合运用各类方式缓解资金压力；二是构建资金分层机制支持项目建设，或者将经营性项目与非经营性项目、不同领域的项目进行捆绑组合提高融资能力。 城市更新是盘活城市存量资源、完善城市功能、推动城市高质量发展的重要抓手。财政作为宏观调控核心工具，在城市更新中承担兜底保障公益性短板、杠杆撬动市场化资源、引导重点方向等职能，是城市更新有序落地、长效运营的重要基础。当前我国城市更新已形成多层次、多元化资金格局，其中财政资金是城市更新的基础资金底盘，主要支持公益性、准公益性项目，依托中央与地方两级联动机制，财政资金发挥政策引导、风险兜底作用，有效撬动各类社会资金协同投入1。在实践中，各类政策性资金功能、适用场景等存在一定差异化，明确各类资金适用范围是精准施策、提高效率的基础。 一、钱投哪里？——各类政策性资金使用特点与项目适配性分析 （一）中央财政资金聚焦重大战略，但各类资金偏好有所差异 1、中央预算内资金支持范围较广，具有公益性、强民生等特点 2025年5月，发改委表示中央预算内投资专门设立城市更新专项，支持城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设，在已支持城镇老旧小区改造、城中村改造等项目的基础上，扩围支持城市危旧住房、老旧街区（厂区）转型提质等工程；同年6月，发改委正式下达首批城市更新专项中央预算内投资，总额为800亿元。2026年安排中央预算内资金规模970亿元用于城市更新，推动改善居民居住条件，完善公共服务设施。 中央预算内投资支持项目具有政策导向强、公益属性突出、无偿补助等特点，通过直接投资、资本金注入、投资补助和贴息等方式，支持市场失灵领域和国家重大战略短板。对于城市更新的支持也呈现同样的特点，聚焦公益性、基础性、普惠性的领域，重点保障城市老旧基础设施改造、公共服务配套建设等纯公益、强民生属性的城市更新项目。比如，发改委下达云南省城市更新专项2025年中央预算内投资计划（首批），主要支持云南省78个城市危旧住房、棚户区和城镇老旧小区配套基础设施改造项目，项目总投资76.16亿元，涉及老旧小区3142个、棚户区4191套、危旧住房3883套（间）；而下达的云南省城市更新专项2025年第二批中央预算内投资计划，也同样支持城中村改造项目配套基础设施建设，涉及纳入国家计划的城中村29个、居民13214户。 2、超长期特别国债主要支持地下管网和老旧电梯 （1）明确支持地下管网，投向领域更加聚焦 近年来，我国持续通过超长期特别国债支持城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造，2026年安排资金规模为1600亿元，比上一年增加250亿元。从支持项目看，根据部分地区2020年出台的《抗疫特别国债管理办法》解读，此前特别国债用于基础设施建设项目原则上要有一定收益保障；同时，根据今年3月住建部发布的《城市地下管网管廊“两重”建设可复制政策机制清单》，除项目储备、施工技术、协调机制等因素外，具有一定收益、项目自身“造血”能力较强、能够拓宽多元资金筹措渠道等或也是该项资金的重要考量，因此具有一定的收益的项目通过率或更高，尤其是对于用作资本金的超长期特别国债，需发挥财政资金的引导撬动作用，项目综合评估时，对收益的要求可能相对更高。 （2）老旧电梯更新、加装补贴属于无偿性补助，但需搭配居民自筹资金、考虑居民意愿 2024年7月，发改委、财政部印发《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》，表示安排超长期特别国债大规模加大对设备更新的支持力度，并将支持范围进一步扩大至能源电力、老旧电梯等领域设备更新以及重点行业节能降碳和安全改造。从支持方式看，2026年南京、郑州、海口等多地实施按电梯层（站）数分档差异化支持，其中电梯更新补贴额度位于10万元/台-20万元/台2之间，支持范围为使用年限高、运行故障率高、安全隐患突出、群众更新意愿强烈的老旧电梯；对于老旧小区加装电梯，仍实施差异化支持，且补贴额度相对更高，比如南京市公布加装电梯补贴额度位于25万元/台-30万元/台3。从资金来源看，电梯更新费用一般由特别国债补贴及自筹资金构成，自筹资金可由维修资金及业主自筹资金（含小区公共收益）组成，部分地区可凭相关支付凭证，提取相应额度的个人住房公积金。由于该项补助下达的同时，会涉及居民付费，居民意愿以及群体性达成一致意见是推进过程中的重要考虑。 3、各类补助 （1）城市更新试点补助各年细则有所差异，补助范围呈现逐步扩围趋势，目前东部地区补贴规模相对较高 2024年5月，财政部、住建部印发《关于开展城市更新示范工作的通知》，通过竞争性选拔，通过中央财政对部分城市给予定额补助，推进地下管网改造、市政基础设施补短板等城市更新工作；同年6月,财政部、住建部发布关于《城市管网及污水处理补助资金管理办法》的补充通知，表示城市管网及污水处理补助资金新增“支持实施城市更新行动”方向，且不再支持“中西部地区城镇污水处理提质增效”，意味着中央支持重点有所转向，城市更新成为高质量发展的重要抓手。 目前城市更新支持行动已连续开展3年，按照东部、中部、西部地区每个城市不超过8亿元、10亿元、12亿元的标准进行补贴。从支持范围看，每年侧重各有不同。2024年主要支持大城市及以上城市的地下管网更新改造、污水管网“厂网一体”建设改造等，重点向长江经济带沿线大城市倾斜；2025年重点支持领域进一步拓宽，并向黄河、珠江等重点流域沿线大城市倾斜；2026年更加聚焦城市基础设施品质提升以及存量资产盘活，并进一步放开城市能级且不设置区域偏好，对地方债务风险的要求也由此前的“地方债务风险低”转为“地方政府债务风险可控”。综合三年政策安排与补助细则来看，各年补助城市各不相同，且在城市准入门槛、支持领域、地方债务风险等方面有所放宽，预计后续覆盖城市或进一步扩容。 从年度补助资金看，2025年四季度提前下达2026年城市更新补助资金45.6亿元，其中2025年入选城市均获得1.5亿元补助资金，2024年入选城市获得的补助资金位于0.8-1.2亿元之间。区域分布方面，2026年提前下单城市更新补助资金更多分布于东部地区，规模为23亿元、占比超过50%，西部地区、中部地区分别分配11.1亿元、11.5亿元。同时，根据财政部公布的专项转移支付数据，2026年城市管网及污水处理补助资金剩余未落实的额度有19.1亿元，参考2025年情况，预计该部分剩余额度将支持城市更新（包括2026年新入选城市），因此估计2026年城市更新补助资金总额度或为64.7亿元。 值得注意的是，城市更新补助资金是竞争性补助，其目标是探索城市更新可复可推广的机制和模式，具备一定的示范效应，因此每年会进行绩效评价并进行公示，充分带动社会资金参与、优化金融机构信贷支持模式和吸引社会资本进入等政策机制均在评价体系内，考虑到社会资本具有一定的逐利性，这也就意味着城市更新补助资金支持的项目可能需要有清晰的收益来源，纯公益项目的适配性或相对较低。 （2）城镇保障性安居工程补助对财政实力较弱的地区更为友好，当前中西部补贴额度较高 城镇保障性安居工程补助资金主要用于住房保障、城中村改造、城镇老旧小区改造、棚户区（城市危旧房）改造，根据《城市更新“十五五”规划》，上述支持方向均属于城市更新范畴。补助资金采用奖补结合的方式，其中80%资金属于补助（投资补助、贷款贴息、用作资本金等），会根据各地任务量进行分配、并根据财政困难程度进行调节；剩余20%属于奖励资金，综合参考任务量、绩效评价等进行分配。2026年城镇保障性安居工程补助资金预算安排672.41亿元，虽然低于2025年额度，但与城市更新补助相比，该项补贴力度更大。从区域分布看，2026年提前下单城镇保障性安居工程补助资金分配到中部、西部地区的规模较高，分别为218.6亿元、205亿元；东部占比相对较低、为142.4亿元。总体来看，城镇保障性安居工程补助资金对收益的要求相对不高，相对于城市更新补助资金，更适配于低收益或无收益的公益类项目；同时，相较于城市更新补贴的示范性作用，城镇保障性安居工程补助资金更具备普惠性，对财政实力较弱的地区更为友好。 （二）地方政府专项债可用于城市更新，对收益具有一定要求、对细分领域无明确要求 地方政府公共财政资金可用于地方纯公益的城市更新项目，也可作为国家重大项目的配套资金，但对地方项目的支持力度更依赖于政府财力。尤其是在当前部分地方收支矛盾日益加剧的背景下，叠加地方财政资金要兼顾教育、医疗、社会保障等方面的刚性支出，或导致直接投入到城市更新项目的资金规模较为有限，难以完全满足城市更新行动的资金需求。 2025年5月，中办、国办发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》中明确指出，在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持，拓宽了城市更新融资渠道。相较于市场化融资，专项债发行利率通常较低，意味着城市更新项目的融资成本更低，降低了项目偿债压力。但专项债发行需要经过严格的审批程序，审核标准较为严格。