2025北京-首尔气候环境政策联合研究

北京-首尔气候环境政策联合研究 2025 北京-首尔气候环境政策联合研究2025 首席作者|袁圆贡献作者|李炅珉编辑|袁斯乔贡献者|周筱芊、韓禮眞 致 谢 本研究由宜可城-地方可持续发展协会东亚秘书处实施完成。本报告所表达的观点仅代表作者个人意见，并不一定反映相关政府的官方立场。 目 录 执行摘要04 北京篇20 1. 背景21 首尔篇06 2. 政策分析23 1. 背景07 2.1 VOCs治理政策及监管体系的发展历程232.2 治理举措23 2. 政策分析09 2.1 VOCs治理政策及监管体系的发展历程092.2 治理举措09 3. 案例研究: 3.1 项目背景与目标303.2 项目实施303.3 项目成效31 3. 案例研究: 推动无管控排放源VOCs减排13 3.1 项目背景与目标133.2 项目实施143.3 项目成效14 4. 反思与建议32 参考文献34 4. 反思与建议16 北京-首尔气候环境政策联合研究 2025执行摘要 北京-首尔气候环境政策联合研究 VOCs 及其危害 VOCs是一类蒸气压高、水溶性低的有机化合物总称，在常温下极易挥发至大气中。这类物质的人为排放源占比极高。石油炼制、化工生产、喷涂等工业生产过程是其主要排放源，使用含挥发性溶剂的原材料或作为生产过程中的副产物，都会释放VOCs。由于机动车燃油不完全燃烧以及汽油挥发，车辆排放也被认为是VOCs的重要来源。此外，溶剂在家庭及商业产品中的广泛使用，造成了大量VOCs排放。这类日常所用的溶剂包括清洁剂、胶粘剂、清漆，以及美甲产品、美发产品等个人护理用品。 2013年，首尔特别市政府与北京市政府成立了“北京首尔混合委员会”，旨在推动两座首都城市开展系统性、务实性合作。2015年，该双边合作延伸至环境领域，混合委员会下增设环境组，强化了在空气质量管理与气候治理方面的合作。 为推进该机制下的政策交流，宜可城东亚秘书处分别于2019-2021 年、2021-2022 年开展了两轮北京-首尔气候环境政策联合研究项目。首轮研究对两座城市的整体空气质量管理工作展开对比分析，重点呈现了双方在锅炉改造、机动车管控、扬尘治理以及季节性大气污染防控等方面的举措；第二轮研究范围拓展至能源、建筑、交通领域的气候变化与碳中和相关政策，凸显了协同管理空气质量与温室气体排放的重要意义。这两份报告系统梳理了首尔和北京在空气质量改善与低碳转型领域的举措和成效，为后续的合作奠定了坚实基础。 VOCs一旦排放至空气中，便会在氮氧化物存在的条件下发生复杂的光化学反应，进而生成近地面臭氧与二次有机气溶胶。此类反应是导致城市及工业化区域空气质量恶化的核心因素，同时还会间接加剧全球变暖。不仅如此，VOCs对人体健康存在负面影响，会产生诸多有害后果。具体而言，吸入VOCs及其反应产物，会增加致癌风险，并加重哮喘、支气管炎等呼吸系统疾病，对儿童与老年人等最脆弱群体的危害尤为严重。 过去数十年间，通过“蓝天保卫战”“清洁首尔2010”“更清洁首尔2030”等强有力的政策和坚决行动，北京和首尔在空气质量管理方面均成效显著，细颗粒物（PM2.5）、氮氧化物（NOX）以及二氧化硫（SO2）浓度均大幅下降。基于这些成效与前期研究，本次研究聚焦两座首都城市挥发性有机物（VOCs）的治理工作。当前，VOCs治理已成为两市大气污染防控中日益重要的核心任务。 鉴于问题的严重性，制定科学、综合、创新的VOCs减排治理政策并全面施策至关重要。具体措施包括推动排放监测技术升级、优化工业生产流程与产业结构和建立严格的监管体系。作为东亚地区深受空气污染及其衍生问题困扰的两座超大城市，北京与首尔在过去数十年间，始终致力于采取有力举措治理空气污染、改善空气质量。 本报告旨在系统梳理北京与首尔两市VOCs治理相关的最新政策与实践，包括监管情况、VOCs治理政策举措的实施成效与成果，以及可供面临同类挑战的国际城市借鉴的宝贵经验。本报告的研究结论还有望为未来深化城市间合作提供有益思路，并为其他超大城市制定相关政策提供参考。 北京-首尔气候环境政策联合研究 2025首尔篇 1. 背景 首尔作为韩国首都，是一座人口高度密集的大都市，在仅605.2平方公里的区域内居住着960万人口。这座城市致力于成为文化、环境、民生福利和经济等各领域均达世界一流水平的城市，其发展愿景是打造充满温度的人本城市、师法自然的绿色城市、活力迸发的繁荣城市以及兼具历史底蕴与文化魅力的首都。为实现这一愿景，首尔推行了一系列重大战略项目。 2019年，首尔实施细颗粒物应急减排措施，通过集中管控，短期内降低细颗粒物浓度；设立绿色交通低排放区，永久限制5级柴油车通行；在细颗粒物浓度峰值时段，通过细颗粒物紧急减排措施限制老旧车辆上路。首尔充分考虑到大气污染的季节性特征，于2020年起推行季节性细颗粒物管控体系，每年12月至次年3月开展专项治理，包括对建筑工地实施专项检查、进一步收紧老旧车辆通行限制等措施。2022年起，首尔推进“更清洁首尔2030路线图”，制定了至2030年将PM2.5年均浓度降至13μg/m³ 的目标。 首席作者 |袁圆初稿作者 |李炅珉编辑 |袁斯乔 特别感谢首尔市政府气候环境本部针对本章节提供的背景资料和最新数据，并就内容提出专业审阅意见。 为应对高度城市化和快速工业化带来的空气质量难题，过去二十年来，首尔实施了多项举措以治理和防控大气污染，其空气质量改善政策朝着更系统整合的方向不断完善，助力城市实现长期可持续发展。这一转型的关键节点出现在2003年《首都圈大气环境改善特别法》的颁布，该法案推动首尔、仁川和京畿道形成协同治理大气的合作模式。 这些治理举措成效显著。2008-2024年间，首尔PM2.5年均浓度从26μg/m³降至17.6μg/m³，创 下 有 监 测 记 录 以 来 的 最 低 值 。与 此 同时，NOX、硫氧化物（SOX）等其他污染物浓度也持续下降，表明固定污染源和移动污染源的排放均得到了有效治理。 在随后的几年里，首尔持续推进大气污染治理工作，以实现不同阶段的首要目标。2007年，首尔启动“清洁首尔2010”计划，重点整治移动污染源，将柴油公交车替换为压缩天然气公交车，实现公交系统无柴油化运营，同时积极推动老旧柴油车加装减排装置。 随着PM2.5、NOX、SOX等主要污染物浓度稳步下降，臭氧和VOCs逐渐成为首尔大气污染的核心问题。尤其在夏季，充足的日照会加速光化学反应，使得这类污染问题更为突出。 2. 政策分析 2.2 治理举措 在不断完善的政策框架基础上，首尔制定了一套全面的实施策略，确保监管目标落地见效。这些策略主要围绕三大核心展开，分别是夏季季节性管控措施、常态化治理举措以及能力建设项目。夏季是臭氧污染的高发期，相关举措的针对性尤为突出。 2.1 VOCs治理政策及监管体系的发展历程 首尔的VOCs治理，已从面向全行业的广泛性监管，逐步转变为分区域、分行业的精细化治理模式。这一转变，反映出首尔对VOCs在臭氧生成中的作用、对人口密集城区居民健康的危害有了更深刻的认知，同时也反映出对分散性排放源愈发迫切的治理需求，为构建更灵活的治理体系、精准治理局部污染热点和季节性污染峰值问题奠定了基础。 1)季节性管控措施（5-8月）：工业、交通、建筑领域专项政策 夏 季 首 尔 气 温 升 高，会 加 速 各 类 污 染 源 中VOCs的挥发，同时加快光化学反应速率，导致VOCs和臭氧污染加剧。因此，每年5-8月，首尔针对工业、交通、建筑三大重点领域，开展VOCs减排和臭氧污染防控专项行动。在严格执法的同时，首尔还为相关领域提供技术和资金支持，重点聚焦高污染风险区域。 首尔不再单纯依赖末端治理手段，转而采用源头预防策略，如推广低VOCs替代材料、开展季节性专项检查、实施区域化执法等。 ▪VOCs 治理政策发展阶段 第一阶段 重点工业排放源监管阶段 2024年首尔官方数 据 显示，溶剂使用是当地VOCs的首要来源，占首尔VOCs排放总量的近85%，这一比例远高于釜山（77.8%）、仁川(51.9%）等韩国其他主要城市。 的中小企业，且多数企业紧邻居民区。 工业领域：通过技术与资金支持，管控正规与非正规渠道污染源 •核心举措：划定空气质量管控区，规定企业（加油站、干洗设施等）的VOCs污染防治责任•转变要点：从被动应对VOCs污染，转向明确减排要求、主动降低排放。 为应对季节性高排放以及分散且监管薄弱的污染源，首尔主动采取针对性的季节性治理措施，例如在高排放区域开展专项检查、助力中小企业更换低排放设备与环保溶剂、推动各行业采用低VOCs产品等。因此，2018-2022年间，首尔成功将VOCs减排25%，从73118 吨降至 54677吨。 中区、江西区等区域的干洗店、印刷厂、汽车维修店等小型污染源，是VOCs的重要排放主体。由于多数 中小企业无力自行配备先进减排设备，首尔采取监管与精准扶持相结合的方式，治理正规与非正规渠道污染源的排放问题。 除工业生产中大规模使用溶剂外，洗衣、印刷、喷涂等小规模溶剂使用场景的VOCs排放量也占据 不小份额。这些排放源主要集中在中区、乙支路、西小门等老城区，这些区域聚集了大量从事印刷、金属加工、表面处理和干洗业务 第二阶段管控范围拓展至城市中小企业阶段 •核心举措：将VOCs管控要求延伸至印刷、干洗等小型商户，在加油站推行油气回收系统，制定印刷行业VOCs含量专项标准； •转变要点：治理对象从大型工业污染源，拓展至市域内小微分散性排放源。 第三阶段 标准升级与区域化治理阶段 2017年至今 •核心举措：扩大低VOCs产品的供应与推广范围，推动建立消费品VOCs管理制度； •转变要点：从末端治理模式，升级为主动防控与区域化治理相结合的模式。 建筑领域：强制要求与自愿行动相结合 ▪无证涂装作业场所污染物浓度分布 超90%。 资料来源：首尔市政府 建筑施工中的外墙喷涂、路面铺设等环节，是城市VOCs排放的重要来源之一。对此，首尔规定，建筑面积超10万平方米的大型建筑工地必须使用低VOCs环保认证材料，并计划将这一要求推广至所有政府投资建设项目。这一举措有助于减少VOCs排放，降低臭氧污染风险，对首尔多个城市更新改造区域的污染治理效果显著。在5-8月臭氧高发期，首尔会对政府投资的建筑工地开展现场检查，督促其使用低VOCs材料，限制老旧施工机械使用，并推行错时作业，避开中午臭氧易生成的时段。 这一举措不仅减少了VOCs排放、降低了商户运营成本，还减少了异味投诉，实现了环境效益与社会效益、经济效益的共赢。 对于年排放量低于10吨的小型污染源，首尔推动其安装物联网实时监测系统，实时追踪VOCs排放数据，并为设备安装提供最高90%的费用补贴，计划到2026年12月实现首尔所有小型污染源全覆盖安装。 上表所列的5类设备，均被纳入老旧施工机械使用限制范畴。 交通领域：强化检查，减少移动污染源排放 除治理干洗行业溶剂使用产生的污染外，首尔强制要求政府部门出版物全部使用低VOCs油墨，并通过半年一次的合规检查，持续管控相关排放。 为确保移动污染源排放管控落实到位，首尔针对私营机动车检测机构开展联合检查，以确保设备校准精度与检测人员资质。在人口密集区域，检测数 据 失真可能导致超标排放车辆上路，因此这类核查工作尤为重要。 2) 常态化治理举措：生活源污染治理政策 首尔市在通过季节性治理措施重点应对夏季污染问题的同时，目标对日常生活中零散的各类挥发性有机物排放源采取具有针对性的应对措施，其中餐饮和汽车维修等领域是治理重点。 同时，首尔积极打击无证喷涂作坊等非正规经营活动，这类作坊的无组织排放问题突出。此类整治行动通常依据市民举报线索开展，有效管控了游离于正规监管体系外的污染源。 除工业和公共部门的相关举措外，首尔还关注喷雾、空气清新剂等消费品及其他家用产品产生的