中小银行改革化险之省联社改革成效分析

中小银行改革化险之省联社改革成效分析 摘要 我国省联社于2000年前后开始组建，2007年基本实现全国省级行政区划全面覆盖。设立初期，省联社主要承担地方政府赋予的农信机构管理、协调和服务职能。随着农信社市场化改制推进，省联社行政化管理与农商行市场化经营矛盾凸显，改制被逐渐提上日程。 相关研究报告： 受区域经济禀赋与农信系统发展禀赋差异影响，各省改革路径呈现“差异化”“特色化”特征。从改革实践来看，本轮省联社改革模式主要有三种。1）省级联合银行模式：保留了县域法人独立地位，省级平台侧重管理和统筹，改革阻力小，浙江、陕西、江苏、江西等采用这种模式；2）统一法人模式：通过新设合并、吸收合并将全省农信机构整合为单一省级农商银行，县域机构转为分支机构，实现业务与风险的全省统筹，风险集中化解能力强，辽宁、海南、内蒙古、吉林、新疆等采用这种模式，河南先试行联合银行模式，后改为统一法人模式；3）“省级联合银行+市级统一法人”模式：四川省结合区域特点施行，形成“省投市、市控县”的股权治理模式，广西、贵州等地也在探索。 1.《中国商业银行信用观察（2026）》，2026.2.28 本轮省联社改革推动农信体系实现机构减量提质，农村中小银行法人数量有序收缩，“小散弱”格局逐步优化；区域金融风险持续收敛，高风险机构数量和占比持续下行，多数省份不良贷款率稳步回落，长三角地区资产质量领先，但东北及部分中西部区域仍存在压力。从样本银行看，农信系统依托“平台统筹+成员互助”等制度安排，构建内部风险缓释与救助机制，有效压降弱资质机构风险水平；同时改革完善治理架构向市场传递正向信号，区域农商银行二级市场信用利差有所收窄，资本市场认可度提升。整体看，省联社改革在重塑治理架构、缓释存量风险、夯实经营基础等方面取得阶段性成效，但仍需考虑多级法人机构下的权责边界界定、不良资产处置与资本补充渠道来源等方面的现实问题。 未来，省联社改革将坚持“一省一策”“分类推进”原则，依据各省经济基础、资产质量和风险禀赋差异化落地。经济基础雄厚、县域行社资质优良的省份将继续完善联合银行的治理体系；风险化解压力较大的省份将稳步推进统一法人整合模式，形成统一化解风险的改革路径；对于省级全面整合阻力较大的区域，可以推进市级统一法人的分阶段模式。从改革内容看，改革重心将由表层机构整合转向深层次制度重构，核心在于重塑治理机制、厘清权责边界、完善内控机制，统筹推进化险仍为主线，在此基础上推动区域金融风险逐步收敛，巩固农信体系服务“三农”的可持续发展根基。 一、发展历程：农信系统“市场化”推动省联社改革加速 我国于1999年开始设立省级联社，2010年阶段性完成省联社的组建工作，设立之初主要是代表地方政府管理区域内农村信用机构。新中国成立以来，我国的农村金融系统持续走在改革道路上，管理体制经过多轮创新，20世纪末，由于部分农信社财务问题显现，出现资产质量恶化等问题，最终农信社管理权下放至地方政府，省联社应运而生，代表地方政府对辖区内农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。1999年，全国首家省级农村信用合作联社——宁夏回族自治区农村信用合作社联合社正式成立，2001年9月，江苏省农村信用联合社成立，由全省农信机构共同出资入股设立，确立了“省级联社+农信社”的两级法人管理模式。2003年，吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆8省份开启改革试点，2004年省联社试点范围扩大至除海南和西藏以外的省份，2007年8月，全国最后一家省联社——海南省联社挂牌成立，标志着农信机构改革工作阶段性完成。 此后，农信社产权制度改革持续，逐渐淡化“合作制”，推进“商业化”发展，省联社的“行政化”管理与农信社发展之间出现矛盾，改革逐渐被提上日程。2014年4月，国办发布《关于金融服务“三农”发展的若干意见》，要求省联社要加快淡出行政管理，强化服务功能，优化协调指导，整合放大服务“三农”的能力。2014年11月，银监会发布《关于鼓励和引导民间资本参与农村信用社产权改革工作的通知》，要求支持民间资本与其他资本按同等条件参与农村信用社产权改革，鼓励民间资本参与农村商业银行增资扩股，引导民间资本对农村信用社实施并购重组。此后，各地推进农信社逐渐改制为农村商业银行，省联社的行政化管控与农商银行市场化法人经营的体制性矛盾日益凸显，改革呼声加大。2016-2018年，中央一号文件先后提出“开展省联社改革试点” “抓紧研究制定省联社改革方案” “推动农村信用社省联社改革”。2020年中央一号文件提出“深化农村信用社改革”。同年5月，原银保监会出台《深化农村信用社改革实施意见》，提出在保持县域法人地位总体稳定的基础上，统筹做好省联社改革、农村信用社县域法人改革和部分机构风险化解工作，开展好相关改革试点。2021-2025年，中央一号文件提出“深化改革工作”“加快农村信用社改革”“加快农村信用社改革化险”“分省分类推进农村信用社改革化险”“‘一省一策’加快农村信用社改革”，已连续六年强调农信社改革。 二、模式全景解析：“联合银行”“省级统一法人”“市级统一法人” 本轮省联社改革始于2022年，2025年改革明显加速。受区域经济禀赋与农信系统发展禀赋差异影响，各省改革路径呈现“差异化”“特色化”特征。从改革实践来看，本轮省联社改革模式主要集中在联合银行和统一法人这两种方式。具体实践中，除了这两种模式之外，四川省结合当地农信体系特点，探索了联合银行与市级统一法人相结合的模式。 （一）“联合银行”模式 该模式是将省联社改制为农村商业联合银行，省级联合银行为控股平台，保留县级行社独立法人地位，实现省级统筹与基层灵活运营。按照股权关系可以划分为“上参下”和“下参上”两种方式。“上参下”主要是省级农商联合银行参控股辖内农商行、农信社和农村合作社等农村中小金融机构，进而发挥管理作用；“下参上”主要是辖内农商行、农信社和农村合作社等农村中小金融机构参股省级农商联合银行。截至2026年一季度末，本轮省联社改革后挂牌开业的省份中浙江、陕西、四川、广西、江苏、江西、贵州采用省级联合银行模式，其中仅浙江省为“下参上”联合银行模式，其余省份为“上参下”联合银行模式。 案例1：“下参上”模式——浙江农商联合银行 2022年4月18日，浙江农商联合银行挂牌成立，是本轮农信社改革的“第一单”。浙江农商联合银行在浙江省农信联社基础上组建，包括浙江省联社下辖的82家县（市、区）农商银行及农信联社，包括80家农商行、1家A股上市银行、1家农村信用联社。 从改制模式看，浙江农商联合银行采用“下参上”的农商联合模式，县级农商银行及农信联社作为股东，采用自下而上入股模式，股权结构较为分散。其中，多家成员行各自持股1.99%，包括萧山农商行、杭州联合农商行、乐清农商行等26家农商行；其他成员持股比例在0.25%-1%，浙江龙港农商行持股比例最低，为0.25%。 从业务范围看，浙江农商联合银行是具有独立法人资格的银行业金融机构，不能吸收存款和发放短期、中期和长期贷款，是成员社的行业管理银行和服务银行，在承接原浙江省联社职能的基础上，可为行社成员提供资金融通、统一申请理财牌照等服务。 案例2：“上参下”模式——山西农商联合银行 2023年11月17日，山西农商联合银行挂牌开业，注册资本50亿元。山西省是全国省级农信联社改革中首批采取“上参下”模式改革的省份。山西农商联合银行在山西省农信联社基础上,主要由山西省财政厅出资入股，股权结构为山西省财政厅94%、山西杏花村汾酒集团4%、山西出版传媒集团2%。当前，山西农商联合银行下辖11家市级机构，108家县级法人机构（农商行102家、县联社6家）。 从改制模式看，山西农商联合银行采取“上参下”模式参股地方行社，该模式持续推进。2024年12月，监管批复侯马农商行和尧都农商行的定向募股申请，确认山西农商联合银行将成为二者股东，增资完成后，山西农商联合银行成为二者的第一大股东。2025年4月，监管再次批复，同意山西农商行投资入股山西灵石农村商业银行1000万股，持股比例为1.46%；山西五台农村商业银行1000万股，持股比例为1.31%；山西榆次农村商业银行1170万股，持股比例为1.46%。12月，山西农商联合银行再获批入股天镇县农村信用合作联社、山西寿阳农村商业银行股份有限公司、山西平遥农村商业银行股份有限公司，收购完成后，分别持有3家县级行社75.07%、55.63%、57.08%的股权。 从业务范围看，山西农商联合银行不能直接面向公众办理存贷款等零售业务，以服务和支持全省农商行系统为主业，包括组织农商行与农信社之间的资金调剂、为农商行与农信社融通资金、办理或代理农商行与农信社的资金清算和结算业务等。 （二）“省级统一法人”模式 该模式是将辖内农商行、农信社和农村合作社等农村中小金融机构整合为统一法人的省级农商行，形成省级单一法人实体，原县级行社转化为分支机构，经营决策由省级机构统一管控，实现全省农信资源一体化运营。北京、上海、天津、重庆在2005-2010年组建市农商行，确立统一法人模式，普遍由区域内市联社、区（县）联社和基层信用社改制而来。截至2026年一季度末，本轮省联社改革后挂牌开业的省份中辽宁、海南、河南、内蒙古、吉林、新疆、甘肃采用统一法人模式。 案例1：“统一法人”模式——辽宁农商银行 2023年9月27日，辽宁农商银行挂牌成立，注册资本207.89亿元，是全国首例以全省统一法人模式组建成立的农村商业银行。辽宁农商银行改革为“两步走”，第一步为组建省级统一法人，由沈阳农商银行牵头合并30家农信联社以新设合并方式组建辽宁农商银行；第二步吸收合并扩容，2024年6月20日，国家金融监督管理总局辽宁监管局批复同意辽宁农商银行吸收合并省内36家农村中小银行机构，合并范围包括25家农商银行、11家村镇银行。改制完成后，辽宁省内仅4家农商行，包括辽宁农商银行、大连农商银行、东港农商银行和凤城农商银行。 从股权架构看，辽宁农商银行所有法人股东均为辽宁省或沈阳市属国企，其中辽宁金控一家持股近99.1%，体现出“统一法人”模式下省级金融平台对全省农信体系的绝对控制。 从业务范围看，辽宁农商银行可以吸收公众存款、对外发放贷款，办理支付结算与票据业务，银行卡与电子银行，代理与中间业务，跨境汇款、国际信用证等国际业务，以及以支持农业、小微企业等领域为主推出的特色信贷产品。 案例2：“统一法人”模式——海南农商银行 2024年5月8日，海南农商行挂牌开业，注册资本220.21亿元，是全国首家按照全省统一法人模式组建的省级农商银行。海南农商行由海南省农信联社和省内19家市县行社新设合并组建，2025年7月和10月分别吸收6家和3家村镇银行。改制完成后，海南省仅2家农商行，包括海南农商行和海口联合农商行。 从股权架构看，海南农商行股东以国有资本主导，主要发起人包括省属国企及国资背景平台，第一大股东为海南财金集团，由海南省财政厅间接入股方式持有，由2023年12月海南省公开发行的100亿元支持中小银行发展专项债补充资金。 从业务范围看，辽宁农商银行可以吸收公众存款、对外发放贷款，办理国内外结算、票据承兑与贴现，发行金融债券，代理发行、代理兑付、承销政府债券，从事同业拆借，买卖、代理买卖外汇，从事银行卡业务，提供信用证服务及担保，以及经国务院银行业监督管理机构批准的其他业务。2026年4月起，海南农商行正式获批经营保险代理业务。 （三）“联合银行+市级统一法人”模式 该模式是将两种模式相结合，整体为“省投市、市控县”的改革路径。该模式具体为，市级层面构建统一法人农商银行，整合县级法人机构，被合并机构将依法解散、注销法人资格，其全部债权债务、业务网点及人员由存续的市级农商行统一承继。省级层面成立联合银行，构架全省性的服务平台，并对市级农商银行注资，强化平台参与作用。其中，四川省采用此种模式，且在2026年4月份完成市级统一法人的全面收官；广西、贵州也实行两种模式相结合的改革方式