土地市场逻辑重塑：我国建设用地管理进入“存量时代”

公用二部|付国晶|010-67413300 引言 在“十五五”开局的关键节点，中国土地市场的供应逻辑正在发生一场深刻的转变。2026年3月，自然资源部、国家林业和草原局联合发布的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发【2026】38号，以下简称“38号文”）重点提出要“统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展”，对新增建设用地提出了更加严格的约束，旨在实现从增量扩张转向存量提质。 早在2014年，原国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发【2014】119号）就已提出严格核定各类城市新增建设用地规模，着力盘活存量建设用地；2018年自然资源部《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》建立了新增建设用地计划指标分配与存量盘活直接挂钩的机制。此次38号文对增存挂钩提出了更加严格的约束，对土地资源配置影响深远，本文通过剖析我国存量与增量建设用地相关政策的演变，挖掘新阶段会对地方政府及房地产市场带来哪些影响。 一、相关政策梳理 从政策演进脉络来看，我国建设用地管理历经了从增量扩张向存量挖潜，并最终迈向“增存统筹、以存定增”的系统性转变。新增建设用地，是指将非建设用地（主要是耕地、林地、草地等农用地，以及未利用地），通过程序依法转为建设用地，并纳入国家年度新增建设用地计划指标管理的土地。2014年，国土资发【2014】119号指出严格核定各类城市新增建设用地规模，从严控制城区人口500万以上的特大城市新增建设用地；着力盘活存量建设用地，对近五年平均供地率小于60%的市、县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标，促进建设用地以盘活存量为主。2016年，原国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发【2016】147号）系统性提出盘活存量的激励和约束机制，鼓励原土地使用人自主改造。2018年，自然资源部正式确立增存挂钩机制，将新增建设用地计划指标分配与各地批而未供、闲置土地处置成效直接挂钩，从制度上迫使地方政府转向内涵式挖潜。2023年，自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发【2023】171号），决定在43个城市开展低效用地再开发试点，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变。根据自然资源部，“十四五”期间，全国新增建设用地规模控制在2,950万亩，比“十三五”期间压减约300万亩，此后按照每五年逐步递减的趋势，管控新增建设用地。进入“十五五”时期，政策进一步深化至系统性总量管控阶段，38号文核心条款在于提出要“统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展”，发展重点从增量扩张转向盘活存量，从规模扩张转向高质量发展。 二、新阶段对地方政府的影响 1、落地效果因地而异 早在2014年，原国土资源部就有要求严控特大城市新增建设用地——如“除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地”。考虑到特大城市新增建设用地本身受到严格限制，故38号文对特大城市住宅用地出让影响相对可控；另外对于一线城市或者强二线城市，其土地市场需求仍较稳定，其土地价值大、盘活难度低，叠加增存挂钩，政策倒逼作用会比较明显，存量盘活会形成比较稳定的产业导入及资产运营相关现金流。 然而对于三四线城市土地市场本就低迷，近几年地方财政普遍吃紧，存量盘活面临着巨额前期投入，且收益慢，加上过去土地财政的传统，地方政府缺乏盘活长期投入的内生动力，38号文出台后，三四线城市需突破资金不足、产业不足等多重约束，彻底扭转土地财政的思想，结合本地产业优势盘活存量、打造产业集群才能实现长期发展。 2、短期内财政压力增大 38号文不会缓解地方财政压力，反而短期内会加剧地方财政压力。2025年全国国有土地出让收入41,518亿元，同比下降14.7%，是自2022年以来土地出让收入连续第四年下滑；对于部分财政收入结构偏依赖土地出让的地方政府而言，新增宅地供应被严格管控，卖地收入将进一步下滑，而短期内存量盘活收入不明显且投入大将进一步扩大财政收支缺口；对于财政高度依赖土地出让收入的省份，地方债务压力或将集中暴露。 3、区域分化显著 在总量收窄的背景下，各地自然资源部门将更注重推出区位优越、配套成熟、限制条件少的核心 区域优质地块，以稳定市场预期。同时发达城市的产业配套完善、存量盘活难度低、需求旺盛，对于土地增量需求大，在增存挂钩背景下，长期可形成良性循环。结合省级统筹新增建设用地指标，可以预见省级政府会根据区域内土地发展需求以及整体规划，会将有限的指标更多投向于省内增长极核心城市，从而使得区域分化更加显著。 三、新阶段对房地产市场的影响 1、短期趋势不改 新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发。这意味着，房企过去依赖大规模征地扩张的发展路径已被堵死。新增建设用地的稀缺性决定了未来房地产开发必须更多依靠存量土地资源。考虑到房地产行业去化周期，现有库存仍需市场消化，对于三四线城市或者非核心区域，需求基本面偏弱、房价止跌回稳仍需依赖于人口与产业的基本面改善，预计短期内房地产市场趋势仍将延续。 2、长期供给优化 38号文的长远意义在于控制了新增土地供给，避免了市场下行期的无序供地，中长期来看新增商品房用地供应将大幅缩减，房地产从增量驱动彻底转向存量+品质驱动，核心地段的优质资产受益于供给端的刚性约束，价值或将止跌回稳。对于房地产企业而言，其中在商业物业、产业园区运营等产业有所布局的企业，能够更好地参与城市更新、存量盘活项目，快速适应新政策下带来的业务和角色转变；而聚焦于三四线城市房地产开发的中小型开发商，生存空间会被压缩。 3、行业格局转变 政策明确新增建设用地优先保障民生事业，城中村改造零星土地可用于保障房建设。这将加速形成“市场归市场，保障归保障”的双轨制，住房越来越回归其居住本质。38号文进一步打开了城市更新的政策通道，这为盘活城市零星土地资源提供了路径，未来土地市场的热点有望从远郊新区转向中心城区的更新改造。这一政策直接利好城市更新和保障房项目的建设，回归住房本质，城市更新将成为主战场，行业加速进入“存量时代”。 四、政策本质与战略意义 建设用地增存统筹、以存定增的政策本质，是推动土地资源配置从增量依赖向存量优先的根本性转变。其核心在于通过制度设计将新增建设用地指标的获取与存量土地盘活成效刚性挂钩，打破长期以来地方政府“重增量、轻存量”的路径依赖，构建起盘活存量决定新增空间的倒逼机制。从战略意义上看，这一政策标志着我国土地管理进入以总量管控为前提、以内涵挖潜为主导的高质量发展新阶段。 1、从增量扩张到存量提质的战略转型 过去几十年，许多城市通过不断向外征地、建设新区来实现经济增长和财政收入，这种模式虽然快速推动了城镇化进程，但也带来了土地资源浪费、城市空心化、职住分离等问题。用增量指标倒逼存量盘活，将城市发展重心拉回主城区，通过城市更新、低效用地再开发、闲置土地处置等方式，挖 掘现有建设用地的潜力。这是一场城市发展逻辑的根本性转换——从追求规模扩张转向追求效率提升。 2、倒逼土地财政转型 长期以来，“土地财政”是中国地方政府的重要收入来源，在推动经济高速发展的同时，也带来了耕地流失、地方债务累积等深层矛盾，38号文明确提出新增建设用地“原则上不用于经营性房地产开发”，实质上是对“土地财政”模式的战略性收缩，推动地方政府从依赖一次性土地出让收益转向培育可持续税收来源，如产业税收、城市运营收益等。 3、从城乡失衡到城乡融合的战略调整 严格限制新增建设用地用于商品房开发，实际上起到了保护耕地、稳定农业空间的作用。与此同时，38号文为城中村改造中的零星土地（边角地、夹心地、插花地）打开了政策通道，允许其用于保障性住房和民生设施建设，一方面保证了保障性住房用地的优先供给，体现了房住不炒的长期定位，另一方面城中村改造不再以房地产开发为主要目标，而是更加注重改善原住民居住条件和城市功能完善。 4、从粗放管理到精细治理的战略跃迁 通过“一张图”实现全国国土空间信息的互联互通，实施建设用地规模规划期总量管控，为精准管控提供技术支撑；同时，赋予省级政府更大的统筹权限，压实地方主体责任，不定期监测执行情况，确保政策落地见效，实现对土地的精细化、动态化治理。 总体而言，38号文“统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展”这一政策已超越单纯的土地管理工具范畴，于各地政府、房企而言，短期内地方财政承压、房产去化困难，但如果盘活存量落实到位，中长期土地利用效能及城市发展质量都将提升。依赖新增建设用地扩张的时代已然落幕，内涵发展的“存量时代”正在开启。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。