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38号文对地方政府及城投企业影响探析：控增量、盘存量，重塑发展逻辑

2026-04-14 丁晓,张昶,刘亚利联合资信评估尊敬冯

政策核心：自然资发〔2026〕38号文通过省级统筹新增建设用地指标、建立增存挂钩机制、严控新增建设用地用途等措施，旨在提高土地资源配置效率，推动地方政府摆脱土地财政依赖，转向高质量发展模式。
对地方政府影响：
- 核心影响：倒逼地方政府摆脱土地财政依赖，重塑经济社会发展逻辑，推动经济发展模式转变。
- 城市发展：助力城市由规模扩张转向质量提升，更加注重提质增效和精细化管控。
- 短期影响：可能加大地方财政收支矛盾，但土地储备专项债扩容可部分对冲负面影响。
- 长期影响：区域发展分化特征将持续显现，经济发达地区土地资产价格更趋稳定，其他地区土地价格或将承压。
对城投企业影响：
- 核心影响：驱动城投企业加快市场化转型，开展资产盘活、城市运营及民生服务等业务，依托存量资产拓展融资渠道。
- 业务变化：土地整理业务需求下降，有助于放缓城投企业加杠杆进程；但传统业务回款更加依赖存量土地资源盘活，回款效率或降低。
- 转型方向：从城市投资建设主体向城市综合运营商、区域产业培育主体转变，提升造血能力，实现可持续发展。
关键数据：
- 2025年地方政府土地出让收入相较2021年高峰近乎腰斩。
- 房地产用地占比在土地供应中持续下降。
研究结论：
- 38号文将推动土地市场和房地产市场供需关系改善，促进区域发展分化。
- 城投企业需加快转型，适应政策变化，实现自身可持续发展并服务区域经济发展。