“38号文”对地方政府及城投公司的影响

核心观点与影响

• 38号文核心举措：通过“控增量+盘存量+省级统筹”的土地要素管控，促进土地内涵式发展，优先保障重大项目和民生用地，原则上不用于经营性房地产开发。
• 对地方政府财政收入的影响：土地出让收入占比高的地区（如江苏89.78%），在“控增量”下财政收入或将收紧，部分依赖土地抵押融资的城投公司面临融资压力。
• 发展逻辑重塑：从“摊大饼”式扩张转向“控新增+盘存量”，地方政府需盘活闲置土地以获取新增指标，推动城市更新和民生保障。
• 区域发展分化：资源禀赋差异加剧，高能级城市通过盘活存量获得更多指标，中西部城市因盘活难度大而进一步落后。
• 城投公司转型压力：拿地规模预计下降，需从“城市建设者”转向“城市运营商”，聚焦城市更新、保障房等业务，并通过资产证券化等方式增强自身能力。

关键数据与结论

• 城镇化率：2015-2025年从56.10%升至67.89%，进入稳定发展阶段。
• 土地出让收入：江苏省2024年占比89.78%，各地市多数同比下滑。
• 房企开工率：城投公司拿地多但开工率低（22%），远低于其他类型房企。
• 土储专项债：2025年31地发行总规模5,449.07亿元，主要用于收储存量闲置土地。
• 城投转型：2027年前需完成转型，可聚焦城市更新、保障房建设等，但需提升经营和管理能力。

政策与转型建议

• 省级统筹：新增建设用地指标由省级统筹使用，强化重点项目保障，但加剧县域竞争。
• 土储专项债：充分利用土储专项债补充资金缺口，支持存量土地盘活。
• 转型方向：城投公司应聚焦城市更新、保障房等业务，通过资产证券化等方式拓宽融资渠道，提升资产管理能力。