2025年地方政府和城投平合债务对上市银行的影响测算报告

摘要 近年来，防范化解地方政府债务风险受到中央的高度重视。本报告先是详细剖析中国上市银行的地方政府和城投平台债务敞口（包括地方政府债券、城投贷款、城投债和城投非标）；然后，梳理归纳1990年代中后期日本银行和地方财政危机的特点和启示；接着，分别模拟息差减少、息差减少房地产价格下降、息差减少房地产价格下降地方政府和城投平台债务扩大三种场景下，中国地方政府和城投平台债务对上市银行净利润和资本充足率的影响。主要结论如下： 第一，中国上市银行地方政府和城投平台债务敞口超过80万亿元，占中国地方政府和城投平台债务的近七成。上市银行的城投非标敞口被不断压降，但其地方政府债券、城投债、城投贷款仍保持较快增长。上市银行的城投贷款年平均增速最快，达到166，主要是上市国有银行大量投放城投贷款。 第二，不同场景下，地方政府和城投平台债务对上市银行的净利润和资本充足率的影响基本在可控范围内。三种场景下，地方政府和城投平台债务将使得上市银行净利润至多下降61，资本充足率至多减少44个百分点。上市银行不会因为地方政府和城投平台债务问题导致亏损或者资本充足率低于8，但报告的测算结果建立在地方政府和城投平台债务本金不会成为银行坏账的基础上。 第三，地方政府和城投平台债务规模扩大对上市银行的净利润影响最大。仅是息差减少房地产价格下降的场景，上市银行净利润至多减少约两成。但当息差减少房地产价格下降地方政府和城投平台债务扩大同时发生时，上市银行净利润至多减少约六成。 第四，不同类型的银行中，上市国有银行受到地方政府和城投平台债务的影响最大，主要是上市国有银行持有最多的地方政府和城投平台债务资产。由于中国的化债方式主要是延缓债务，上市国有银行的金融资源越来越多被用于借新还旧，这在一定程度上挤出了投资，拖累经济增长，扭曲资金配置效率。 综上，建议政府：优化地方政府和城投平台债务控制的定量指标体系、控制城投贷款总量、避免城投平台大规模破产重组、继续增加对银行资本金的补充。 北大汇丰智库经济组（撰稿人：邹欣） 成稿时间：2025年1月23日总第125期20232024学年第25期联系人：程云（075526032270，chengyunphbspkueducn） MeasuringtheimpactoflocalgovernmentandLGFVdebtonlistedbanksinChina AbstractInrecentyearspreventingandresolvinglocalgovernmentdebtriskshasreceivedgreatattentionfromthecentralgovernmentThisreportfirstlyanalyzesthelocalgovernmentandLGFVLocalgovernmentfinancingvehicledebtexposureofChineselistedbanksthenitsummarizesthemaininsightsoftheJapanesebankingcrisisandlocalgovernmentfiscalcrisisinthemidtolate1990snextitsimulatestheimpactsoflocalgovernmentandLGFVdebtonnetprofitandcapitaladequacyoflistedbanksinChinaunderthefollowingscenariosdebtresolutiondebtresolutioncoupledwithadeclineinrealestatepricesanddebtresolutioncombinedwithadeclineinrealestatepricesandanexpansionoflocalgovernmentandLGFVdebt Themainconclusionsareasfollows FirstlytheexposureoflistedbanksinChinatolocalgovernmentandLGFVdebtexceeds80trillionyuanaccountingfornearly70oftotallocalgovernmentandLGFVdebtAlthoughtheexposureoflistedbankstononstandarddebtofLGFVhasbeencontinuouslyreducedlocalgovernmentbondsLGFVbondsandLGFVloansheldbylistedbankshavestillexperiencedrapidgrowthTheannualaveragegrowthrateofLGFVloansbylistedbanksisthehighestat166primarilybecausethatlistedstateownedbankshasloanedalottoLGFV SecondlytheimpactoflocalgovernmentandLGFVdebtonthenetprofitandcapitaladequacyratiosoflistedbanksisgenerallywithinamanageablerangeUnderthethreescenarioslocalgovernmentandLGFVdebtwillreducelistedbanksnetprofitbyupto61andcapitaladequacyratiobyupto44percentagepointsListedbanksarenotexpectedtoincurlossesorhavecapitaladequacyratiosfallbelow8duetolocalgovernmentandLGFVdebtbutthereportsestimationisbuiltontheassumptionthattheprincipaloflocalgovernmentandLGFVdebtwillnotbebanks’baddebt ThirdlytheexpansionoflocalgovernmentandLGFVdebthasthemostsignificantimpactonthenetprofitsoflistedbanksInthescenariowheredebtresolutioncoupledwithadeclineinrealestatepricesthenetprofitsoflistedbanksmayhaveamaximumreductionofapproximately20HoweverwhendebtresolutionadeclineinrealestatepricesandtheexpansionoflocalgovernmentandLGFVdebtalloccurconcurrentlythenetprofitsoflistedbankscanbereducedbyuptoabout60 FourthlyamongdifferenttypesofbankslistedstateownedbanksarethemostaffectedbylocalgovernmentandLGFVdebtThisisprimarilybecausetheyholdthelargestshareoflocalgovernmentandLGFVdebtassetsAsdebtresolutioninChinaismainlytodeferdebtfinancialresourcesoflistedstateownedbanksareincreasinglybeingusedtoborrownewmoneytorepayoldoneswhichtosomeextentcrowdsoutinvestment dragsdowneconomicgrowthanddistortstheefficiencyofcapitalallocation InsummaryitisrecommendedthatthegovernmenttakethefollowingactionsoptimizethequantitativeindexsystemforcontrollinglocalgovernmentandLGFVdebtcontrolthetotalamountofLGFVloanspreventlargescalebankruptciesandrestructuringsofLGFVandcontinuetoincreasecapitalinjectionsintobanks 专题报告系列 地方政府债务问题是中国经济面临的重要“灰犀牛”之一，曾多次被写入中央重要会议通稿和政策文件之中。城投平台是地方政府重要的融资工具，也是地方政府隐性债务的主要来源，在分析地方政府债务的同时往往也要考虑城投平台债务。上市银行是中国地方政府和城投平台债务最重要的投资者，同时，上市银行的稳健经营关系到金融体系的整体稳定。所以，研究地方政府和城投平台债务对上市银行的影响是社会各界普遍关心的议题，具有十分重要的实践价值。 本报告分为四个部分，第一部分对中国上市银行的地方政府和城投平台债务敞口进行分析，数据表明上市银行持有近七成地方政府和城投平台债务，而且上市银行资产规模中近三成是地方政府和城投平台债务，这部分分析为后文测算提供数据支持。第二部分梳理了1990年代中后期日本银行和地方财政危机的主要特点和启示，研究表明坏账问题是引爆银行危机的核心要素，银行的降息和续贷是地方政府和城投平台债务可持续性的基础，这是后文设计前提假设的核心原则。第三部分在结合日本案例和中国现实的基础上进行前提假设后，测算三种场景下，地方政府和城投平台债务对上市银行净利润和资本充足率的影响。最后是政策建议。 一、中国上市银行的地方政府和城投平台债务敞口分析 1所有上市银行：持有近七成地方政府和城投平台债务 文中的地方政府和城投平台债务包括地方政府债券（一般债专项债）、城投贷款、城投债、城投非标。如表1所示，从2019年至2023年上市银行地方政府和城投平台债务敞口的整体情况来看，主要有三个特点： 第一，上市银行是地方政府和城投平台的最大债权人，但非上市银行持有的 地方政府和城投平台债务扩张更快。2023年，上市银行的地方政府和城投平台债务敞口为827万亿元，占地方政府和城投平台债务的比例为689，占比较2019 年的774减少了85个百分点，占上市银行总资产（2811万亿元）的294。 由于经济下行压力加大，“资产荒”问题越发严重，银行理财子公司、非银金融、非上市城商行、非上市农商行等金融机构更加偏好持有地方政府和城投平台债务标的。根据测算，2020年至2023年，除上市银行以外的机构持有的地方政府和城投 数据来源Wind数据库，下载时间2025110。 1 平台债务规模年复合增速为260，较上市银行高出128个百分点。但就规模而言，上市银行仍然是地方政府和城投平台的最大债权人。 表1：20192023年上市银行地方政府和城投平台债务敞口 标的 2019 2020 2021 2022 2023 20202023年年复合增速 地方政府债券 144 176 190 219 243 139 城投债 33 38 41 48 48 103 城投贷款 278 339 386 435 513 166 城投非标 48 39 31 26 23 168 合计 503 592 649 728 827 132 上市银行地方政府和城投平台债务敞口（万亿元） 标的 2019 2020 2021 2022 2023 20202023年年复合增速 地方政府债券 211 255 303 349 405 177 城投债 87 1