公用事业特许经营区域分异下的模式探索—以东、中、西部污水处理项目为例

——以东、中、西部污水处理项目为例 文/公用一部陶镜好 摘要 在地方政府债务监管趋严、城投平台转型压力加大的背景下，盘活存量资产、提升经营性现金流成为各地城投公司的重要战略方向。其中，以基础设施和公共服务项目为依托的特许经营模式被广泛应用于资产盘活实践，成为推动“资源变资产、资产变资本”转化路径的关键工具。受区域经济基础、财政实力、市场化水平以及政策执行能力等因素影响，东、中、西部地区在运用特许经营权盘活资产过程中，呈现出差异化的模式特征与实施成效。东部地区市场化程度高、社会资本活跃，特许经营模式运作成熟多元；中部地区政策驱动明显，市场化机制逐步完善；西部地区资源禀赋突出，但在融资与运营机制方面仍在探索适应本地特点的实施路径。这种区域分异反映了各地发展阶段的客观差距，本文选取东、中、西部污水处理厂为典型案例进行重点剖析，旨在为不同区域的特许经营权盘活实践提供参考。 正文 在地方政府债务监管趋严与城投平台市场化转型的双重压力下，各地普遍将盘活存量资产、构建稳定经营性现金流作为战略转型的核心任务。以基础设施和公共服务项目为依托的特许经营模式（如BOT、TOT、ROT等）被广泛应用于资产盘活实践。特许经营是指政府采用公开竞争方式选择特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益。特许经营模式的核心优势在于：一方面，能够将原本无法直接产生收益的公共资源，通过特许经营转化为可运营、可融资的资产，帮助城投公司扩大资产规模、创造稳定现金流，从而实现资产结构优化和财务可持续性的双重目标；另一方面，引入社会资本的专业能力和资金优势，能够帮助提升存量资产的运营效率和服务质量，回笼资金亦可用于投向新的发展领域，形成良性循环。 然而，受区域经济基础、财政实力、市场化水平以及政策执行能力等因素影响，东、中、西部地区在推进特许经营权盘活过程中，呈现出差异化的模式特征与实施成效。 一、东部地区：市场化程度高，模式成熟多元 东部沿海省份经济发达、财政稳健、社会资本活跃，为特许经营模式的高效运作提供了良好的外部环境。东部地区在推进特许经营盘活资产实践中的典型做法包括：引入专业运营商合作、采用PPP与特许经营融合模式、探索资产证券化路径等。其中，TOT模式因其能够快速盘活存量资产、一次性回笼资金而备受青睐。部分城市通过TOT模式将已建成的污水处理厂、高 速公路、供水管网等优质资产转让给社会资本，实现一次性回笼资金并持续获取稳定收益，有效优化了资产负债结构。 东部模式的核心特征在于社会资本在项目运作中发挥主导作用，政府角色向监管者转变。项目运作高度依赖成熟的专业化运营市场、完善的产权交易体系和多元化的金融配套服务。在此模式下，城投公司更多扮演资产归集、交易组织与资源整合者的角色。 案例分析：河北省秦皇岛市污水污泥处理PPP项目 1.项目概况 本项目所盘活的存量资产为秦皇岛市排水厂网一体化资产包，涵盖5座污水处理厂、2座污泥处理厂、51座泵站以及总长423.31公里的污水管网，资产总额达36.8亿元。2018年3月，秦皇岛市政府采用TOT（移交—运营—移交）模式引入北控水务（中国）投资有限公司（以下简称“北控水务”）作为社会资本方。双方合资组建项目公司，由北控水务主导，负责该资产包的运营、维护与管理，合作期为30年。北控水务通过向政府收取污水处理费及管网维护费实现投资回收。政府方则通过引入专业运营主体，在保障公共服务质量的同时，一次性盘活36.8亿元存量资产，实现了多方共赢。 2.特征分析 一是交易结构上的“完全转让”特征。该项目中社会资本方北控水务在项目公司中占据主导地位，而代表政府的秦皇岛排水有限责任公司仅作为参股方；这意味着政府方将核心资产的实际运营控制权完整让渡给专业机构，实现了政府角色从“管资产”向“管监管”的实质性转变。这种高度市场化的制度安排，是东部成熟市场环境下的典型特征。 二是资产集成度与运作复杂性。项目实现了“厂网一体、泥水一体，整体打包、统一合作”的系统整合，涵盖污水处理、污泥处理、泵站运营和管网维护全链条，资产包规模达36.8亿元。这种高集成度的资产打包方式，要求发起方具备较强的资产梳理、估值定价和交易结构设计能力，同时也要求市场上有足够能力承接如此复杂资产包的专业运营商。相比之下，中西部地区则多采用小切口打包、单体项目运作的模式，集成度明显偏低。 三是绩效监管的专业化与精细化。项目依托北控水务的精细化运营管理体系，在保障出水水质稳定达标的同时，实现了运营成本的实质性下降。这种以专业化运营实现降本增效的路径，建立在较为成熟的第三方监管体系和绩效考核机制之上，体现了东部地区在项目全生命周期管理上的精细化水平。 二、中部地区：政策驱动明显，市场化机制逐步完善 中部地区依托国家区域协调发展战略支持，财政状况逐步改善，市场化机制处于持续完善过程中。当地城投公司多采取“政府引导+平台主导”的方式推进特许经营项目，重点聚焦交通、水务、市政等领域。实践中，部分地市通过ROT模式对老旧基础设施进行升级改造，并授予社会资本方一定年限的运营权，既提升了公共服务质量，又增强了自身造血功能。尽管整体规模和效率与东部存在差距，但改革意愿强烈，试点项目成效逐步显现。 中部模式呈现出“政府引导下的渐进式市场化”路径特征。政府方通常在项目公司中保留一定话语权，通过绩效考核的方式激励社会资本，同时以“存量带增量”的组合方式降低交易门槛。这种模式反映了中部地区在市场化条件持续改善、改革动力较强的现实约束下立足实际的决策。 案例分析：安徽省界首市污水处理PPP项目 1.项目概况 为提升城市污水处理能力、盘活存量水务资产，安徽省界首市将存量颍南污水处理厂（0.5万吨/日）与新建田营科技园污水处理厂（1.5万吨/日）打包实施PPP项目。项目总投资约2.3亿元，其中存量颍南污水处理厂采用ROT（改建—运营—移交）模式进行提标改造，新建部分采用BOT模式。项目合作期30年（1年建设期+29年运营期），由中标社会资本方天津创业环保集团股份有限公司独资组建项目公司，负责项目的投融资、建设、运营维护等工作，政府方根据绩效考核结果支付污水处理服务费。 2.特征分析 一是“存量+增量”的创新打包模式。中部地区受限于资产质量和市场规模，采取了以存量带增量的组合策略。项目将运营效率较低的存量污水处理厂（仅0.5万吨/日）与新建项目打包，通过ROT模式对存量进行提标改造，同时以BOT模式建设新厂。这种设计既解决了存量资产单独盘活吸引力不足的问题，又通过新增产能摊薄了整体投资成本，实现了“以新带旧、以增促存”的协同效应。 二是审慎的风险控制与“按效付费”机制。项目设计中，政府方不承诺最低使用量，服务费支付与绩效考核结果挂钩。这一机制设计反映了中部地区在财政承压背景下对风险控制的审慎态度，也通过“按效付费”引导和激励社会资本持续提升运营水平，体现了政策驱动下市场化机制的逐步完善。 三是存量资产盘活的路径探索。项目通过ROT模式对颍南污水处理厂进行提标改造，避免了存量资产长期闲置或低效运营的问题，也无需政府直接投入大额资金进行改造，成功释放了存量资产的价值。相较于新建项目，该路径有效缩短了投资回报周期，降低了前期资金压力，在财政实力有限的中部县级市实现了存量资产的有效盘活，具有较强的示范性和可推广性。 三、西部地区：资源禀赋突出，探索适应本地特征的实施路径 西部地区拥有丰富的自然资源和重大基础设施项目储备，发展潜力巨大。然而，受制于财政实力相对薄弱、专业人才短缺、市场活力不足等现实约束，地方付费能力有限、产业配套不足、衍生商业服务需求疲软，部分特许经营项目面临市场需求支撑不足的挑战。在此背景下，西部地区城投公司积极探索适应本地条件的实施路径，重点以水务、环保、能源等基础领域为突破口，通过引入平台公司或与专业化民企合作，弥补本地市场化能力的不足。 西部地区因市场化条件相对不足，项目的推进往往更加依赖政府和地方城投平台的统筹协调与主导作用。这一模式的优势在于能够保障基本公共服务的有效供给和项目的顺利落地，但 同时对项目的长期可持续运营能力和专业化管理水平提出了更高要求。 案例分析：乌鲁木齐七道湾污水处理厂扩建工程PPP项目 1.项目概况 为缓解乌鲁木齐市七道湾污水处理厂服务范围内日益增长的污水处理压力，保障水磨沟区、会展片区、观园路片区等区域的生活及工业污水得到有效处理，乌鲁木齐市于2021年启动七道湾污水处理厂扩建工程PPP项目。项目位于乌鲁木齐市米东区，占地45,333平方米，新建半地下式污水处理厂1座，处理规模7万立方米/日，调蓄池规模2万立方米/日。项目总投资5.21亿元，采用BOT模式实施，合作期27年（建设期2年，运营期25年）。项目中标方为信开水环境投资有限公司与青岛思普润水处理股份有限公司联合体，中标后与政府方出资代表乌鲁木齐昆仑环保集团有限公司共同组建新疆信开普润水务有限公司作为项目公司。 2.特征分析 一是优势互补、强强联合的社会资本组合。项目吸引了北控水务、碧水源、中持股份、光大水务、中铁水务等12家国内头部水务企业联合体参与竞标，竞争激烈程度在西部地区同类项目中较为罕见。最终中标的联合体由信开环境投资集团有限公司与青岛思普润水处理股份有限公司组成，前者在大型水环境综合治理领域具有丰富的投融资和运营管理经验，后者则在MBBR、BFM等污水处理核心技术及智慧水务平台方面拥有专业技术优势。这种资本+技术的联合体结构，实现了投融资能力与专业技术经验的有机结合，在西部地区民营资本参与意愿相对不足的市场环境下，引入央企资本和运营经验能够保障项目顺利落地，有效降低了项目融资风险和建设运营不确定性，同时也为西部地区培育本土水务运营能力提供了技术和管理输出的渠道。 二是半地下式集约化建设模式的创新应用。项目采用半地下式全覆盖形式，将污水处理主体设施置于地下箱体内，地面层规划为绿化景观。这种建设模式一方面大幅节约了土地资源，在有限用地内实现了7万立方米/日的处理能力；另一方面有效降低了噪声、异味等邻避效应影响，体现了环境友好型设施的建设理念。 三是"政府付费"回报机制下的政企协同治理。本项目采用“政府付费”作为回报机制，项目公司通过收取政府支付的污水处理服务费收回投资并获取合理收益。在股权结构方面，政府方出资代表持股49%，社会资本持股51%，双方实行同股同权，政府方按股比参与分红。这一安排既保障了社会资本的经营自主权，也使政府方能够有效参与项目公司重大决策，分担项目风险和平抑项目收益，在项目条件发生较大变化时发挥“稳定器”作用。与此同时，项目建立了覆盖建设期与运营期的全生命周期绩效考核机制，污水处理服务费的支付与绩效考核结果直接挂钩，形成“按效付费”的激励约束机制，保证政府主体和社会资本形成合力、发挥各自专长，保障PPP项目的健康实施和运营，体现了政企协同治理机制的逐步完善。 结语 总体来看，特许经营权已成为盘活存量资产、推动市场化转型的重要工具，而其成功实施与区域发展条件及制度环境密切相关。东部地区凭借成熟的市场机制与专业能力，已形成多元 化、高效化的运作模式，城投公司可进一步向资本运作与资源整合者转型。中部地区在政策驱动下稳步推进，探索出政府引导与市场化运作相结合的发展路径，未来应着力完善风险分担与绩效监管机制，提升市场化运作的深度。西部地区虽拥有资源优势，但仍需在运营能力建设、机制完善等方面持续探索。未来，需进一步完善法律法规体系、健全风险分担机制，鼓励因地制宜地制定差异化发展策略，并持续培育专业化的运营主体，方能真正释放特许经营模式在城投转型中的巨大潜力，助力地方经济社会实现高质量、可持续发展。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本