可用性付费模式应用的国际经验总结与借鉴--以交通基础设施项目为例

基本概念

• 国际定义：世界银行PPP合同指南将付费机制分为使用者付费、政府付费（包括基于使用量付费、基于可用性付费和里程碑付费）和奖励与惩罚。英国PF2标准合同则根据是否承担使用量风险，将付费机制分为使用量付费、可用性付费和使用量与可用性混合付费。
• 国内定义：财政部《PPP项目合同指南》将付费机制分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。其中，政府付费根据项目可用性、使用量和绩效要素组合进行支付，可用性付费指政府依据项目设施或服务是否符合合同约定标准来付费。
• 国内外定义比较：国内外付费模式分类基本一致，但在付费模式（可用性付费与绩效付费是否拆分）和付费时点（施工期是否付费）上存在差异。

国外可用性付费发展情况

• 英国：90%的PPP项目采用可用性付费模式，主要集中在社会性基础设施服务领域。
• 加拿大：近80%的PPP项目采用可用性付费模式，社会性基础设施服务类项目占比最高。
• 美国：可用性付费与使用量付费项目数量各占50%，交通基础设施类项目占比远超80%。
• 澳大利亚：约70%的PPP项目采用可用性付费模式，社会性基础设施服务项目占比最高。

国外可用性付费体系研究

• 付费机制：各国项目大多有建设期付费，但比例和形式各异；运维期付费既有采用一阶段付费，也有分项付费；付费机制灵活设置，可包含激励性条款。
• 扣费机制：扣费机制大多包括可用性扣减和绩效不达标扣费，部分项目还包括准点率及车公里数等扣费指标；不可用性的定义和扣费标准根据项目情况灵活设置；绩效指标制定需符合项目具体情况，部分指标有整改时间。
• 政府监管机制：项目合同大多规定项目公司须建立运维管理系统和符合标准的质量控体系，并定期提交运维报告；政府方可以自行或委托第三方公司随时监管运维情况，或随时实地检查和抽查；针对项目公司持续运维不达标，项目合同一般都赋予政府方增加监管直至终止合同的权利。

案例分析

• 英国案例：MerseyGateway项目采用一阶段付费模式，扣费机制包括可用性扣减、绩效考核和车道关闭；M25扩建项目采用分段付费模式，扣费机制包括车道可用性扣费、道路状况扣费、线路绩效付费、安全绩效付费和突发事件管理；Hounslow公路项目采用一阶段付费模式，扣费机制根据道路资产管理计划制定，前5年为核心投资时期，后20年保持NPG在一个相对稳定的水平。
• 加拿大案例：EglintonCrosstown轻轨项目采用分项付费模式，扣费机制包括车公里不达标扣费、车站设施不达标扣费、房间不达标扣费和绩效指标不达标扣费；NewChamplain公路桥项目采用分项付费模式，扣费机制包括可用性扣减和绩效扣减，并采用点数系统；SouthFraser环路高速公路项目采用分项付费模式，扣费机制包括可用性扣减和绩效扣减，并采用点数系统。
• 美国案例：Eagle轻轨项目采用分项付费模式，扣费机制包括可用性扣费、绩效不达标扣费和特殊活动补偿；EastEndCrossing收费桥项目采用分项付费模式，扣费机制包括运维不达标扣费和可用性扣减；Veterans高速公路项目采用分项付费模式，扣费机制包括运维不达标扣费和可用性扣减。
• 澳大利亚案例：PeninsulaLink高速公路项目采用分项付费模式，扣费机制包括可用性扣减、绩效不达标扣费和扣款升级条款；SouthernCross铁路枢纽站改建项目采用分项付费模式，扣费机制根据绩效指标，按照绩效考核的不合格点数分成4个区间；悉尼轻轨新建及升级项目采用分项付费模式，扣费机制包括可用性扣减、准点率扣减、服务质量扣减和收费管理扣减。